Мария Туманова,
главный юрисконсульт Highland Gold — УК «Руссдрагмет»
Выбор способа отработки является ключевым при освоении месторождения. Принимая решение о том, каким способом будет отрабатываться месторождение, стоит учитывать всю совокупность обстоятельств и факторов, в том числе экономические, горнотехнические, экологические и другие, а также, безусловно, наличие соответствующих лицензионно-разрешительных процедур и требований по их исполнению.
В статье мы поговорим преимущественно о добыче полезных ископаемых с применением открытых горных работ, а также о проблемах в российском законодательстве в области проведения открытых горных работ, в частности о правовом регулировании «строительства» карьеров
Существуют открытый и подземный способы добычи полезных ископаемых. Рассмотрим открытый способ разработки. Используется данный способ с тех пор, как начали извлекать те полезные ископаемые, которые залегали на поверхности или наиболее близко к земной поверхности. По мере увеличения глубины работ открытый способ становился невыгодным, так как удаление увеличивающегося объема пустых пород посредством рабочего труда было слишком дорогим. В связи с этим открытый способ разработки на длительное время был вытеснен подземным, при котором не требовалась выемка пустых пород.
Открытые работы начали получать распространение позже, с конца позапрошлого века, в связи с внедрением горных машин, а в последние десятилетия развиваются все более интенсивно.
Таким образом, горные работы, производимые непосредственно с земной поверхности в открытых горных выработках, являются открытыми. Как правило, основной целью открытых горных работ является разработка месторождений полезных ископаемых. Горное предприятие, осуществляющее добычу полезного ископаемого открытым способом, называется карьером. В практике открытой разработки угольных и россыпных месторождений вместо термина «карьер» применяются также «разрез» и «прииск».
В процессе производства открытых горных работ земная поверхность месторождения нарушается, и образуется выработанное пространство, ограниченное искусственно созданной поверхностью. Это выработанное пространство, представляющее собой совокупность горных выработок, также носит название «карьер». Таким образом, понятие «карьер» может употребляться как в хозяйственном, так и в техническом значениях.
При значительных размерах выработанного пространства (современные карьеры имеют объем выработанного пространства сотни миллионов кубометров и достигают глубины нескольких сотен метров) нарушается естественное равновесие массива горных пород, окружающих карьер, что может привести к деформациям боковой поверхности карьера (оползни и обрушения) и, как следствие, к нарушению нормального ведения горных работ, а также к аварийным ситуациям и несчастным случаям. Для предупреждения последствий боковым поверхностям карьера придают определенный наклон, обеспечивающий их устойчивость.
К преимуществам открытых горных работ по сравнению с подземными можно отнести следующее:
1) на карьерах обеспечиваются более высокая безопасность труда и лучшие производственные условия;
2) производительность труда на карьерах, как правило, выше, а себестоимость в несколько раз ниже, чем в шахтах. При этом на карьерах обеспечиваются более высокие темпы роста производительности труда;
3) сроки строительства карьеров меньше сроков строительства шахт равной производственной мощности;
4) при открытой разработке меньше потери полезного ископаемого и легче производить раздельную добычу его различных сортов;
5) при открытой разработке месторождений легче увеличить производственную мощность предприятия в случае возникновения такой необходимости.
Недостатки открытых разработок:
1) производство открытых горных работ требует отчуждения больших земельных площадей и иногда приводит к понижению уровня грунтовых вод на больших площадях и т. д.;
2) открытые работы зависят от климатических условий.
Недостатки открытых горных работ в большинстве случаев перекрываются их преимуществами. В связи с этим увеличиваются не только объемы открытой разработки, но и удельный вес этого способа в общей добыче полезных ископаемых.
Ограничениями для эффективного применения открытого способа разработки являются большая мощность покрывающих пород и значительная глубина месторождения при относительно небольшой мощности залежи, также отсутствие в данной местности достаточного объема свободных земельных площадей для размещения отвалов, разноски бортов карьера и другие ограничения, вызываемые охраной окружающей среды.
Когда говорится о размещении карьера, речь идет о реализации совокупности технологических мероприятий — «строительстве» карьера, однако это не означает, что карьер можно отнести к объектам строительства.
Освещая вопрос правового регулирования ведения открытых горных работ, необходимо отметить, что отнесение отдельных объектов разработки месторождений полезных ископаемых, включая объекты открытых горных работ, к объектам капитального строительства должно осуществляться исходя из их технологических и конструктивных характеристик.
Градостроительное законодательство четко устанавливает следующие понятия: «строительство» и «объект капитального строительства».
Так, к объектам капитального строительства относятся здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).
При этом к строительству отнесено создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).
Здание — это результат строительства, представляю-щий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.
Согласно федеральным нормам и правилам в области промышленной безопасности, горные работы — это комплекс работ, связанных с выемкой горных пород из недр земли, проходкой, проведением и креплением горных выработок.
В соответствии с данными правилами объектами открытых горных работ являются карьеры, прииски, дражные полигоны, объекты кучного выщелачивания, породные, шлаковые отвалы и гидроотвалы.
Стоит отметить, что в соответствии с распоряжением Правительства РФ № 849-р карьеры, создаваемые в рамках осуществления деятельности по геологическому изучению недр или разработки месторождений полезных ископаемых, отнесены к объектам, не яв-ляющимся объектами капитального строительства.
Таким образом, объекты ведения горных работ, а именно карьеры, относятся к объектам эксплуатации, деятельность которых связана с освоением месторождений и пользованием недрами.
В соответствии с законодательством, под промышленной безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на таких объектах и последствий указанных аварий, а под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.
Опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, в том числе карьеры.
В Градостроительном кодексе РФ карьеры отнесены к категории опасных производственных объектов, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ).
Согласно правилам промышленной безопасности, обязательным условием принятия решения о начале строительства (эксплуатации), консервации и ликвидации объекта открытых горных работ является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации. Технические проекты на разработку месторождений полезных ископаемых открытым способом подлежат согласованию с Госгортехнадзором России.
Однако если в составе разрабатываемого месторождения планируется строительство объектов капитального строительства, то и заключение государственной экспертизы рассматривается законодателем в качестве обязательного требования.
В случаях когда при разработке проектной документации на объект открытых горных работ проектирование объектов капитального строительства не предусматривалось, соответственно, сведения об объектах капитального строительства в разработанном проекте отсутствуют. Добыча полезных ископаемых в карьере запроектирована только открытым способом, без строительства и эксплуатации подземных или надземных сооружений, являющихся объектами капитального строительства, по-этому проектная документация не может являться объектом государственной экспертизы.
Кроме того, стоит отметить, что, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно, или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.
Согласно Положению об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации. При этом в Положении перечислены виды объектов капитального строительства, требующие проведения государственной экспертизы.
Таким образом, при отсутствии в карьере объектов капитального строительства не предусмотрено получение разрешения на строительство при добыче полезных ископаемых в карьере. Приведенными нормативными правовыми актами предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации именно объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации.
Судебная практика, принимая во внимание нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации по данному вопросу, отмечает, что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.
Суды отмечают, что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Поскольку в настоящее время карьеры регулируются одновременно законодательством о промышленной безопасности и Градостроительным кодексом РФ, возникают противоречия в определении статуса карьера, необходимости разработки дополнительной проектной документации в соответствии с нормами, регулирующими вопрос разработки и экспертизы проектной документации, и прохождения экспертизы не только промышленной безопасности, но и Главгосэкспертизы, что влечет за собой увеличение сроков ввода в эксплуатацию новых объектов и дополнительные затраты недропользователей.
В связи с этим предлагается внести уточнения в Градостроительный кодекс РФ, изложив подпункт «в» пункта 11 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса РФ в следующей редакции: «опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом), работы по обогащению полезных ископаемых».