Жаров Евгений Викторович, www.zharov.eco
Вскрышные породы (вскрыша) — горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению в процессе открытых горных работ (п. 3.2 ГОСТ Р 57446-2017(1)).
Представляется, что проблема качественного законодательного регулирования правового режима вскрышных и вмещающих горных пород(2) (далее для удобства изложения — «вскрышные породы») связана главным образом с определенной «сложностью» данных пород как материального объекта. Во-первых, данные породы образуются у предприятий — пользователей недр в весьма значительных объемах: как указано в Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года(3), наибольшее количество отходов образуется при добыче полезных ископаемых, которые представлены в основном вскрышными, вмещающими породами и продуктами обогащения минерального сырья). Поскольку вскрыша — наиболее «крупнотоннажный» вид отходов(4), реализация образователями вскрыши обязанностей по приведению нарушенных горными работами участков, в том числе занятых отвалами вскрышных пород, в надлежащее состояние связано со значительными затратами. Во-вторых, вскрышные породы зачастую не обладают полезными свойствами и не содержат полезных компонентов в той степени, при которой их использование в производстве являлось бы промышленно целесообразным, что также не способствует снижению объемов размещаемой вскрыши.
С указанным связано существование различных подходов к вскрышным породам, в соответствии с которыми на такие породы можно (одновременно) смотреть как на:
— загрязняющие окружающую среду отходы, отвалы которых, соответственно, являются объектами размещения отходов;
— вторичные материальные ресурсы, которые могут быть использованы в экономической и иной деятельности различными способами, в частности, в качестве материала для закладки выработанных при недропользовании пространств и/или проведении рекультивации, для извлечения из них полезных компонентов. Старые отвалы вскрышных пород при данном подходе могут рассматриваться как «техногенные месторождения».
Как отмечает Пономарев М. В., одной из важнейших проблем в указанной сфере является дискуссионность отнесения к отходам недропользования вскрышных и вмещающих пород, поскольку именно они составляют наибольшую долю образуемых в ходе недропользования материалов и веществ, а признание их отходами недропользования влечет наложение на недропользователей ряда дополнительных обязанностей в части обращения с отходами, влекущих сопряженные с этим финансовые издержки(5).
В связи с особой «крупнотоннажностью» вскрышных пород и тем, что их отвалы занимают значительные площади, нарушение экологических требований при обращении с ними может повлечь для нарушителя значимые правовые и финансовые последствия, в том числе связанные с необходимостью внесения сверхлимитной платы за негативное воздействие на окружающую среду или компенсации вреда, причиненного окружающей среде. Длительное время формировалась неоднородная правоприменительная практика по спорам недропользователей и надзорных органов относительно того, являются ли вскрышные породы отходами и, соответственно, несет ли их образователь комплекс обязанностей, установленных экологическим законодательством и законодательством в области обращения с отходами. В тех случаях, когда вскрышные породы признавались судами отходами, зачастую использовался формальный подход, основанный не на том, как фактически осуществлялось обращение со вскрышей, а на формальных моментах, таких как, например, наличие подходящих наименований отходов в ФККО. Следует отметить, что в ФККО(6) и сегодня содержится несколько десятков видов отходов — вскрышных пород.
В 2022 году в целях активизации вовлечения в промышленное использование отходов недропользования, к которым отнесены и вскрышные породы, был принят Закон № 343-ФЗ(7), внесший ряд изменений главным образом в Закон РФ «О недрах»(8) и Закон «Об отходах»(9).
Ключевой новацией Закона № 343-ФЗ явилось то, что он закрепил на уровне законодательства РФ о недрах понятие отходов недропользования, отнеся к ним, кроме прочего, вскрышные породы, и установил, что отношения в области использования таких отходов регулируются при соблюдении определенных условий указанным законодательством, а не законодательством в области обращения с отходами.
В качестве направлений возможного для недропользователей применения отходов недропользования Закон № 343-ФЗ установил 1) добычу полезных ископаемых и полезных компонентов(10); 2) использование в соответствии с предусмотренной Законом РФ «О недрах» проектной документацией; 3) использование для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами (только для некоторых отходов недропользования, в том числе вскрышных пород). Закон РФ «О недрах» был дополнен новой специальной статьей 23.5, регулирующей использование вскрышных пород, в соответствии с которой такие породы могут быть использованы 1) для добычи полезных ископаемых и полезных компонентов; 2) для собственных производственных и технологических нужд; 3) для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами; 4) для рекультивации земель; 5) для ведения горных работ; 6) для передачи иным лицам в целях использования определенными законом способами.
Одновременно с указанным на пользователей недр возложены обязанности, в частности, по обеспечению сохранности полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в отходах недропользования, наиболее полному использованию данных отходов.
Хранение вскрышных пород (вне рамок правового режима отходов) предусматривается в объектах хранения, представляющих собой специально оборудованные сооружения и места, требования к которым определяются утвержденной проектной документацией. Очевидно, что данное нововведение призвано компенсировать неприменение требований законодательства в области обращения с отходами, обычно предъявляемых к объектам размещения отходов, для минимизации экологических рисков.
К подлежащим использованию в соответствии со ст. 23.5 Закона РФ «О недрах» вскрышным породам не применяется правовой режим отходов. Однако данная «льгота» недропользователей снимается, и вскрышные породы признаются отходами в установленных законом случаях, так или иначе связанных с неиспользованием надлежащим образом вскрышных пород.
Корреспондирующие изменения были внесены в Закон «Об отходах». Так, например, в определении понятия «объекты размещения отходов» появилось прямое указание, что к таким объектам не относятся объекты хранения вскрышных пород, которые подлежат использованию в соответствии с Законом РФ «О недрах».
Также Закон № 343-ФЗ дополнил Закон «Об охране окружающей среды»(11) прямым указанием на то, что плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за хранение вскрышных пород, но только если последние признаны отходами в соответствии со ст. 23.5 Закона РФ «О недрах».
Закон № 343-ФЗ, помимо указанного, внес изменения в Закон «Об экологической экспертизе»(12), согласно которым проект ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, и (или) проект рекультивации земель, предусматривающие использование, в частности, вскрышных пород, отнесены к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня.
Особого внимания заслуживает переходное положение Закона № 343-ФЗ, в силу которого до 01.01.2026 объекты хранения вскрышных пород, образовавшихся при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр, подлежат исключению из государственного реестра объектов размещения отходов в случае, если весь объем вскрышных и вмещающих горных пород, находящихся на данном объекте, подлежит использованию в соответствии с Законом «О недрах» (в редакции Закона № 343-ФЗ).
В развитие положений, введенных Законом № 343-ФЗ, уже приняты подзаконные нормативные правовые акты: Порядок использования отходов недропользования(13) и Порядок добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования(14).
Закон № 343-ФЗ вступил в силу (за исключением отдельных положений) 01.09.2023, и практика применения норм законодательства о недрах и экологического законодательства, введенных или измененных указанным Законом, к настоящему моменту не сложилась, в связи с чем сейчас не представляется возможным оценить, достигает ли фактическое применение указанных норм заявленных целей регулирования.
Далее рассмотрим актуальную интересную судебную практику по отдельным вопросам, связанным с проблематикой обращения со вскрышными породами.
1. Предъявление новым пользователем недр требования к лицу, ранее разместившему отвалы вскрышных пород, о компенсации убытков
Определением от 20.06.2023 № 304-ЭС23-9029 по делу № А27-26992/2020 Верховный суд РФ отказал в передаче кассационной жалобы Общества для рассмотрения Судебной коллегией по экономическим спорам.
Общество-1 обратилось в Арбитражный суд с исковым заявлением к Обществу-2 о взыскании убытков, составляющих стоимость затрат на освобождение арендуемых земельных участков от ранее образованных Обществом-2 навалов горной массы.
Постановлениями арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций Обществу-1 было отказано в удовлетворении заявленных требований.
Основаниями для принятия указанного решения послужило следующее.
На основании специального соглашения Обществом-1 были получены средства от холдинговой компании в счет компенсации затрат и имущественных потерь Общества-1, вызванных размещением вскрышных пород в лицензионных границах участка, однако Общество-1 свою часть обязательств не выполнило, мер к изменению вида разрешенного использования земельных участков не предприняло, как не совершило и действий по направлению полученной от холдинговой компании денежной суммы на расчистку территории.
Также суды констатировали осведомленность Общества-1 о размещении на момент возникновения арендных отношений на земельных участках навалов горной массы, подлежащих обязательной ликвидации до начала добычи угля, а также признали неподтвержденным наличие у Общества-1 реального намерения по осуществлению добывающей деятельности, учитывая отсутствие с его стороны в течение длительного периода времени каких-либо реальных мер к ликвидации отвалов.
2. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде складированием вскрышных пород
Решением от 24.04.2024 по делу № А33-32852/2020 Арбитражный суд Красноярского края частично удовлетворил исковые требования Управления Россельхознадзора к Обществу, включавшие в себя, в частности, обязание Общества за счет собственных средств восстановить нарушенную часть земельного участка сельскохозяйственного назначения в соответствии с согласованным и утвержденным проектом рекультивации, а также обязание Общества возместить вред, причиненный почвам сельскохозяйственного назначения как объекту охраны окружающей среды.
Управлением Россельхознадзора в результате проведения внеплановой выездной проверки были установлены нарушения плодородного слоя поч-вы, включавшие порчу в результате перекрытия вскрышными породами, допущенные Обществом, действовавшим на основании лицензии на пользование недрами на геологическое изучение, разведку и добычу песчано-гравийных пород.
Отказывая в удовлетворении требований Управления в части обязания Общества возмес-тить вред, причиненный почвам, суд учел добросовестное поведение Общества, выразившееся в разработке проектов рекультивации, готовности приступить к выполнению мероприятий, предусмотренных указанными проектами, с целью восстановления предотвращения деградации земель и восстановления их плодородия.
3. Проведение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации нарушенных земель, предусматривающего использование вскрышных пород
Постановлением от 17.06.2024 № Ф07-5306/2024 по делу № А56-67031/2023 Арбитражный суд Северо-Западного округа оставил без изменения постановление арбитражного суда апелляционной инстанции.
Общество, осуществлявшее разработку месторождения песков, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Комитета в согласовании проекта рекультивации нарушенных земель на месторождении и об обязании Комитета устранить допущенные нарушения путем направления Обществу уведомления о согласовании проекта рекультивации.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления Обществу отказано, а апелляционный суд отменил указанное решение, признал незаконным отказ Комитета в согласовании проекта рекультивации, но отказал Обществу в остальной части.
Отказывая в удовлетворении требования об обязании Комитета согласовать проект рекультивации, суды руководствовались тем, что проектом рекультивации, представленным Обществом, пре-дусматривается использование вскрышных пород (почвенно-растительного слоя), поэтому согласование этого проекта без проведения в отношении него предусмотренной законом государственной экологической экспертизы будет противоречить действующим положениям закона. При этом суды сослались на подп. 7.4 ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе» (в редакции Закона № 343-ФЗ), в силу которого объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является, в частности, проект рекультивации земель, предусматривающий использование вскрышных пород.
4. Применение к отвалу вскрышных пород правового режима объекта размещения отходов
Постановлением от 04.04.2024 № Ф05-5052/2024 по делу № А40-143369/2023 Арбитражный суд Московского округа оставил без изменения постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, которым было удовлетворено заявление Общества о признании незаконным пункта предписания Росприроднадзора.
В рамках плановой выездной проверки Росприроднадзор выдал Обществу предписание об устранении выявленных нарушений, одним из пунктов которого Обществу предписывалось устранить нарушение, которое Росприроднадзор усмотрел в том, что в нарушение технических проектов (якобы) в пределах земельного отвода и за границей лицензионного участка был сформирован объект размещения отходов (внешний вскрышной отвал).
Признавая незаконным оспариваемый пункт предписания, суды руководствовались следующим.
В соответствии с дополнением к техническому проекту отвал является внутренним и подлежит последовательной рекультивации по мере смещения фронта ведения работ. При этом данный отвал формировался Обществом в соответствии с проектом исключительно в выработанном пространстве, он не является внешним; под ним отсутствует почва, тем самым Общество не нарушало экологическое законодательство и не причиняло вред почве.
Суды также приняли во внимание, что в данном случае складирование вскрышных пород представляет собой мероприятие по грубой планировке, предусмотренное техническим этапом рекультивации. Формирование внутреннего отвала не преследует целью последующую утилизацию, обезвреживание или захоронение вскрышных пород, а представляет собой действия, направленные на рекультивацию земель.
В качестве дополнения апелляционный суд указал, что Законом № 343-ФЗ в ст. 1 Закона «Об отходах» были внесены изменения, согласно которым вскрышные породы, которые подлежат использованию в соответствии с законодательством о недрах, не являются отходами.
5. Классификация вскрышных пород для определения необходимости наличия лицензии на деятельность по обращению с отходами
Постановлением от 17.05.2023 № Ф09-2040/23 по делу № А60-62636/2022 Арбитражный суд Уральского округа оставил без изменения постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, которым Управлению Росприроднадзора было отказано в удовлетворении заявления о привлечении Общества к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ(15) за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии).
Общество эксплуатировало горнодобывающий комплекс месторождения, на котором организованы три объекта размещения отходов — отвалы вскрыши.
В рамках проверки Управлением Росприроднадзора были отобраны пробы соответствующих отходов, и по результатам проведенных испытаний, в частности, класс опасности отходов был определен как IV, то есть требующий получения лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.
Принимая решение об отказе в удовлетворении заявления Управления, суды учли, что результаты исследования единично отобранных проб отходов в ходе внеплановой выездной проверки, с учетом имевшихся недостатков как при отборе проб, так и при подготовке результатов исследования, а также при наличии доказательств, опровергающих выводы экспертного заключения, с учетом того, что все неустранимые сомнения толкуются в пользу лица, привлекаемого к административной ответственности, пришли к выводу, что установленные обстоятельства не могут однозначно свидетельствовать об обращении Общества с отходами IV класса опасности.
Примечания:
1 ГОСТ Р 57446-2017 «Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия» (с Поправкой), введенный в действие приказом Росстандарта от 18.04.2017 № 283-ст.
2 См. Петров И. Б. Отдельные проблемы правового регулирования обращения с вскрышными и вмещающими породами // СПС КонсультантПлюс. 2018.
3 Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р (ред. от 13.10.2022).
4 Как будет показано ниже, правовой режим отходов не является единственно возможным для вскрышных пород.
5 Пономарев М. В. Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации // Журнал российского права. 2021. № 10. С. 143–156.
6 Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 (ред. от 18.01.2024).
7 Федеральный закон от 14.07.2022 № 343-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
8 Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. от 25.12.2023).
9 Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 25.12.2023).
10 Добыча полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных пород, использование таких отходов при этом было выделено в составе вида пользования недрами — разведки и добычи полезных ископаемых.
11 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 25.12.2023).
12 Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ред. от 19.12.2023).
13 Порядок использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, пользователями недр, утвержденный приказом Минприроды России № 247, Роснедр № 04 от 25.04.2023.
14 Порядок добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, утвержденный приказом Минприроды России № 246, Роснедр № 03 от 25.04.2023.
15 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 22.06.2024).