Жаров Евгений Викторович, www.zharov.eco
По итогам 2022 года Прокуратурой Российской Федерации в результате проверки законности в сфере охраны окружающей среды и природопользования было выявлено 292 333 нарушения закона, подано исков и заявлений в суды РФ 27 116, из них удовлетворено судом 25 192. Внесено представлений о нарушении природоохранного законодательства 25 192, что на 11 % больше по сравнению с 2021 годом. Привлечено к дисциплинарной ответственности 50 139 человек, к административной – 21 867, что на 21,8 % больше по сравнению с 2021 годом.
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании 2 129, из них возбуждено уголовных дел 1 902.
К задачам природоохранной прокуратуры относятся ликвидация источников загрязнения, расследование уголовных дел экологической категории; осуществление надзора за законностью рассмотрения экологических дел в судах; реагировать на факты бесхозяйственного отношения к природным богатствам, загрязнения атмосферы, воздуха, земель и водных источников.
В предмет надзора, осуществляемого природоохранными прокуратурами, включено исполнение законов, направленных на защиту окружающей среды, природоохранными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, перечень которых определяется прокурором республики, края, области, автономного округа.
Природоохранные прокуратуры осуществляют расследование экологических преступлений. Прокуроры участвуют в качестве государственных обвинителей при рассмотрении судами уголовных дел, надзор за расследованием которых они осуществляли, в остальных случаях государственное обвинение поддерживают территориальные прокуроры.
В гражданском судопроизводстве природоохранный прокурор участвует лишь в случаях рассмотрения заявленных этими прокурорами гражданских исков. Принести кассационный протест на незаконный приговор или решение эти прокуроры могут лишь по делам, в рассмотрении которых они принимали участие. Право принесения протестов в порядке надзора на вступившие в законную силу приговоры или решения судов предоставлено соответствующему территориальному прокурору как субъекту надзорного опротестования (ст. 371 УПК). В случае необходимости принесения надзорного протеста природоохранный прокурор входит к территориальному прокурору с соответствующим представлением.
Разберем в статье направления для оспаривания решений и действий прокуроров, которые позволят природопользователям не попасть в приведенную выше статистику.
В соответствии со ст. 1, 6, 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) природоохранный прокурор осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов в сфере охраны окружающей среды, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Надзор осуществляется прокурором в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. При принятии решения о проведении проверки прокурором либо его заместителем выносится соответствующее решение.
Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов – в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки.
Таким образом, прокурором либо его заместителем могут запрашиваться сведения и документы без проведения проверки для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций.
Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, образует состав административного правонарушения[1], предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ (влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток).
Срок проведения проверки не должен превышать 30[2] календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем генерального прокурора Российской Федерации.
Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).
Если же по итогам проверки нарушения выявлены, то прокурором или его заместителем принимаются меры прокурорского реагирования: протест, представление, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона, предъявление искового заявления об устранении нарушений законов, постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
- Виды выносимых прокурором документов по результатам проверки
Порядок вынесения прокурором протеста
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Порядок вынесения представления[3] прокуратуры
Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры[4] по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Постановление выносится по правилам, установленным КоАП РФ. Полномочия прокурора установлены ст. 25.11 КоАП РФ.
Направление искового заявления об устранении нарушений законов
Прокурор наделен правом обращения в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе в порядке ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ, ст. 39 КАС РФ.
Постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства
В случае выявления нарушения уголовного закона в результате проверки исполнения законов прокурор вправе выносить рассматриваемое постановление, по результатам рассмотрения в порядке ст. ст. 144–145 УПК РФ которого орган предварительного расследования принимает решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела.
- Порядок обжалования результатов проверки
Порядок обжалования результатов проверки выражается в обжаловании принятых мер прокурорского реагирования.
В действующем законодательстве два способа обжалования решений прокурора:
1) обжалование решения (действия/ бездействия) нижестоящего прокурора вышестоящему;
2) обжалование решения (действия/ бездействия) прокурора в суд.
Обжалование действий прокурора вышестоящему прокурору
Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций, действующую на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим.
В органах прокуратуры разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов, в том числе о незаконных решениях нижестоящих прокуроров (ст. 4, 10 Закона о прокуратуре и п. 4.2 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом генерального прокурора РФ от 30.01.2013 № 45 (далее – Инструкция).
В рамках уголовного преследования обжалование действий прокурора в рамках ведомственного контроля прямо закреплено ст. ст. 123, 124 УПК РФ.
Действия (бездействие) и решения прокурора могут быть обжалованы в установленном УПК РФ порядке участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их права и интересы.
Обжалование решения нижестоящего прокурора вышестоящему представляет собой направление жалобы, в которой указываются следующие сведения.
Первое: наименование и расположение прокуратуры, куда подается заявление (например, решение о проведении проверки, вынесенное прокурором района города, может быть обжаловано прокурору города или прокурору области).
Согласно п. 3.4 Инструкции обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной прокуратуры, в течение семи дней со дня регистрации направляется соответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом заявителя.
Второе: Ф. И. О. заявителя, его контакты (номер телефона, адрес электронной почты) и адрес проживания.
Третье: указать реквизиты обжалуемого документа (например, жалоба на решение прокурора Ивановского района от 01.01.2021 об отказе в удовлетворении жалобы/несогласии с результатами проверки).
Четвертое: текст жалобы следует изложить кратко. Указать, какие права нарушены указанным актом и почему решение неверно или незаконно. Приложить копии документов, подтверждающие нарушение прав.
Пятое: дата составления жалобы и подпись заявителя.
Жалоба направляется посредством почтового отправления, электронного письма на адрес, указанный на официальном сайте органа прокуратуры, либо представляется в ходе самостоятельного посещения прокуратуры.
- Сроки рассмотрения жалоб
Вышестоящий прокурор рассматривает жалобу в течение трех суток со дня ее получения. Если для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жалобы в срок до 10 суток, о чем извещается заявитель (ч. 1 ст. 124 УПК РФ). Данные сроки распространяются лишь на правоотношения, возникшие в рамках уголовно-процессуального закона.
По результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении и уведомляет заявителя о результатах рассмотрения по почтовому адресу или в электронной форме (п. 4.14, 6.1).
В остальных случаях срок рассмотрения обращения составляет 30 дней, а не требующего дополнительного изучения и проверки – в течение 15 дней.
В случае удовлетворения жалобы решение нижестоящего прокурора отменяется. В случае оставления жалобы без удовлетворения решение нижестоящего прокурора остается в силе, и вы можете обжаловать оба принятых решения вышестоящему прокурору.
- Порядок судебного обжалования
Уголовно-процессуальным кодексом РФ предусмотрен следующий порядок обжалования действий прокурора в суд (ст. 125).
Действия (бездействие) и решения прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, в рамках уголовной или уголовно-процессуальной деятельности обжалуется в районный суд по месту нахождения соответствующей прокуратуры путем подачи жалобы, составленной в свободной форме, с указанием конкретных действий прокурора, которыми нарушены или затронуты права заявителя. Подача такой жалобы государственной пошлиной не облагается.
Жалоба рассматривается судом в течение пяти суток с момента поступления в судебном заседании с участием заинтересованных лиц, и по результатам судья выносит одно из следующих постановлений:
1) о признании действия (бездействия) или решения соответствующего прокурора незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение;
2) об оставлении жалобы без удовлетворения.
В иных случаях решения прокурора обжалуются в суд в соответствии со ст. 218 КАС РФ.
В силу ст. 19, ч. 1 ст. 22 КАС РФ административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных ст. 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции. Административное исковое заявление к государственному органу подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу – по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.
Размер государственной пошлины при обращении в суд с такими заявлениями в силу подп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК РФ составляет 300 рублей для физических лиц и 2 000 рублей для организаций.
[1] Привлечение общества к административной ответственности за безосновательный отказ прокурору в предоставлении информации по его запросу законно (Постановление Верховного Суда РФ от 14.05.2021 № 18-АД21-14-К4, Постановление Верховного Суда РФ от 10.12.2021 № 82-АД21-12-К7, Постановление Верховного Суда РФ от 03.07.2019 № 44-АД19-6).
[2] Суд удовлетворил требования общества о превышении прокурором срока проведения проверки (Определение Верховного Суда РФ от 11.01.2022 № 308-ЭС21-26210 по делу № А22-1794/2020).
[3] Требование представления прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26.05.2021 № 80-КАД21-6-К6).
[4] Общество подлежит административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, поскольку ответ о результатах рассмотрения представления и принятых мерах не содержит конкретных сведений о принимаемых мерах к устранению выявленных нарушений (Постановление Верховного Суда РФ от 23.07.2021 № 56-АД21-8-К).