Жаров Евгений Викторович, www.zharov.eco
В соответствии со ст. 20 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) право пользования недрами прекращается по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участком недр. Право пользования недрами может быть прекращено досрочно при наличии определенных оснований.
Согласно официальной статистике, размещенной на сайте Федерального агентства по недропользованию (итоги работы за 2021 и 2022 годы), комиссиями центрального аппарата Роснедр и его территориальных органов в 2021 году только лишь по твердым полезным ископаемым досрочно прекращено право пользования недрами по 93 лицензиям, а в 2022-м – уже по 516.
Основания для принятия такого решения перечислены в ч. 2 ст. 20 Закона о недрах. К ним относятся:
1) возникновение непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами;
2) нарушение пользователем недр условий лицензии на пользование недрами, однократное несоблюдение которых в соответствии с такой лицензией является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами;
3) систематическое (два и более раза в течение четырех лет) нарушение условий пользования участком недр по лицензии на пользование недрами (причем нарушаться должно одно и то же условие);
4) если пользователь недр в течение установленного лицензией срока не приступил к осуществлению пользования недрами;
5) ликвидация пользователя недр;
6) нарушение пользователем недр требований по рациональному использованию и охране недр;
7) непредставление и (или) нарушение порядка представления пользователем недр геологической информации о недрах;
8) подача пользователем недр заявления о досрочном прекращении права пользования недрами;
9) возникновение обстоятельств, предусмотренных законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве;
10) принятие Правительством РФ соответствующего решения, если в процессе геологического изучения недр пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам являющееся участком недр федерального значения;
11) возникновение обстоятельств, являющихся случаями обязательного перехода права пользования участками недр и (или) основаниями обязательного переоформления лицензии на пользование недрами, если пользователем недр не выполняются условия обязательного перехода права пользования участками недр и (или) обязательного переоформления лицензии;
12) при пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции – на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением.
Кем принимается решение о досрочном прекращении права пользования недрами?
1. В отношении участков недр местного значения (общераспространенные полезные ископаемые, подземные воды с объемом добычи до 500 куб. м в сутки, участки недр для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) – органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на распоряжение недрами.
2. В отношении участков недр федерального значения и иных участков недр (нефть, газ, уголь, рудные полезные ископаемые и др.) – комиссией Роснедр по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр, а также аналогичными комиссиями территориальных органов Роснедр. В состав таких комиссий включаются представители Роснедр (его территориальных органов) и его подведомственных учреждений, Росприроднадзора (его территориального органа), Минприроды России (в комиссиях центрального аппарата).
Право пользования недрами досрочно прекращается в следующие сроки (чч. 3, 4 ст. 21 Закона о недрах):
1) при нарушении условий пользования недрами (пп. 2–4, 6 и 7 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах) соответствующее решение принимается по истечении 3–12 месяцев со дня доставки пользователю недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, что в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.
Уведомление считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило недропользователю, но по обстоятельствам, зависящим от указанного лица, не было ему вручено либо пользователь недр или его представитель не ознакомились с ним. Письменное уведомление о допущенных нарушениях направляется Роснедрами или его территориальным органом, а в отношении участков недр местного значения – органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) в случаях, предусмотренных пунктами 1, 5, 9, 10 и 11 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах, право пользования недрами прекращается непосредственно с даты принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами, с письменным уведомлением об этом пользователя недр.
Право пользования недрами, которое в установленном порядке досрочно прекращено, не подлежит восстановлению при устранении обстоятельств и условий, послуживших основанием для досрочного прекращения (ч. 7 ст. 21 Закона о недрах).
Порядок прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, утвержден совместным приказом Минприроды России и Роснедр от 13.10.2021 № 743/08 (далее – Порядок). Данный Порядок не распространяется на участки недр местного значения – в отношении таких участков нормативные правовые акты принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
По смыслу ст. 20 Закона о недрах и п. 14 Порядка досрочное прекращение права пользования недрами может быть как добровольным (по заявлению пользователя недр), так и принудительным (при нарушениях условий пользования недрами или при иных специальных основаниях), в любом случае досрочное прекращение права оформляется решением комиссии по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр (далее – Комиссия) соответствующего уровня. Разграничение полномочий между центральным аппаратом Роснедр и его территориальными органами приведено в пункте 5 Порядка.
В соответствии с пунктами 14–15 Порядка основанием для начала процедуры принудительного досрочного прекращения права пользования недрами является информация о возникновении оснований для досрочного прекращения, полученная при осуществлении полномочий Роснедрами или его территориальными органами, подведомственными учреждениями:
– из федеральных информационных систем и государственных информационных ресурсов Роснедр,
– от уполномоченных федеральных органов государственной власти, наделенных полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора),
– от иных уполномоченных органов государственной власти.
К информации прилагается, в том числе, копия акта проверки органа государственного контроля (надзора) (в случае, если представляемая информация получена в ходе проверки) и предписания (при наличии).
В течение 20 рабочих дней с даты поступления информации комплект документов передается в Комиссию (п. 23 Порядка). Не позднее чем за 7 рабочих дней до заседания пользователю недр направляется извещение о рассмотрении документов по досрочному прекращению права пользования недрами, в т. ч. сведения о дате и месте проведения заседания. Пользователь недр вправе предоставить пояснения (возражения) не позднее 1 рабочего дня до даты заседания комиссии. Неявка лиц, надлежащим образом извещенных, не является препятствием для заседания Комиссии (пп. 26, 27, 28 Порядка).
В соответствии с п. 33 Порядка по результатам открытого голосования простым большинством голосов принимается одно из следующих решений:
1) о досрочном прекращении права пользования недрами (если установлены основания);
2) о направлении в адрес пользователя недр уведомления о допущенных пользователем недр нарушениях и необходимости повторного рассмотрения документов по досрочному прекращению права пользования недрами по истечении от 3 до 12 месяцев со дня получения уведомления (если оно ранее не направлялось);
3) об отказе в досрочном прекращении права пользования недрами (если недропользователь подавал соответствующее заявление);
4) о прекращении процедуры без осуществления досрочного прекращения права пользования недрами (если установлено отсутствие нарушений условий пользования недрами).
Уведомление о допущенных пользователем недр нарушениях должно содержать, в том числе, срок устранения нарушений, который составляет от 3 до 12 месяцев со дня доставки уведомления, требования к информации об устранении нарушений, которая должна быть представлена пользователем недр, с указанием срока и способа ее представления, предупреждение о возможном досрочном прекращении права пользования недрами в случае неустранения нарушения в указанный срок (п. 41 Порядка).
При этом законодательство не предусматривает возможность выдачи повторного уведомления или продления сроков, поэтому недропользователь фактически имеет единственный шанс на сохранение лицензии. Вместе с тем Правительством РФ в рамках пакета антикризисных мер срок устранения нарушений, предусмотренный уведомлением, истекающий с 14.03.2022 по 31.12.2022, продлен на один год (постановление Правительства РФ от 12.03.2022 № 353).
Решение оформляется протоколом заседания комиссии. Протокол заседания Комиссии (выписка из протокола) размещается во ФГИС «Автоматизированная система лицензирования недропользования», направляется пользователю недр в Личный кабинет недропользователя или при его отсутствии заказным письмом с уведомлением о вручении (пп. 44, 47 Порядка).
Обзор судебной практики по отмене решений о досрочном прекращении права пользования недрами
Определением Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 № 1862-О-О установлено, что при обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами заявитель вправе ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства о недрах. Таким образом, предусмотренный законодателем механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр и не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела.
Так, суды оценивают наличие объективной возможности устранения нарушений условий пользования недрами. Например, Верховный Суд РФ признал обоснованными выводы нижестоящих судов о том, что у недропользователя не имелось возможности согласовать соответствующую документацию в установленный срок по причине позднего получения уведомления административного органа об устранении нарушений законодательства при пользовании недрами. Суды также учли, что отсутствие комиссии по согласованию технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, связанных с пользованием участками недр местного значения на территории субъекта РФ, препятствует недропользователю в устранении нарушений условий пользования недрами (Определение Верховного Суда РФ от 17.06.2019 № 308-ЭС19-8410 по делу N А63-7459/2015, см. также постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12.04.2019 № Ф01-825/2019 по делу № А43-6316/2018).
Обстоятельствами, объективно препятствующими выполнению условий пользования недрами признаются, например, обременения земельного участка, находящегося на землях лесничества (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.02.2019 № Ф01-7226/2018 по делу № А43-8441/2018, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.03.2019 № Ф08-553/2019 по делу № А32-19029/2018), необходимость перевода земель из категории земель для сельскохозяйственного назначения в иную категорию, допускающую добычу полезных ископаемых (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.05.2020 № Ф01-10713/2020 по делу № А28-7185/2019). Судом принят довод недропользователя о невозможности выполнения условия о выходе на минимальный годовой уровень добычи полезного ископаемого ввиду снижения спроса на щебень (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.02.2023 № Ф09-9720/22 по делу № А50-11357/2021).
Признавая недействительными решения уполномоченного органа о досрочном прекращении права пользования недрами, суды оценивают существенность нарушения и соразмерность нарушению досрочного прекращения лицензии. Например, как указал АС Волго-Вятского округа, само по себе непредставление геологической, маркшейдерской и иной документации в отсутствие доказательств причинения какого-либо вреда не является тем нарушением, которое было бы соразмерно досрочному прекращению лицензии (постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12.04.2019 № Ф01-825/2019 по делу № А43-6316/2018). Судом признано чрезмерным применение меры ответственности в виде досрочного прекращения права пользования недрами за несвоевременную подготовку проектной документации на проведение работ по геологическому изучению недр, поскольку недропользователем был заключен договор на разработку проекта, уплачена госпошлина за экспертизу проекта, письмом Общество уведомило Департамент по недропользованию о намерении сдать готовый проект (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.12.2022 № Ф04-7166/2022 по делу № А45-30309/2021).
Отменяя решения о досрочном прекращении права пользования недрами, суды учитывают то обстоятельство, что недропользователи предпринимают активные действия к устранению нарушений условий пользования недрами (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19.07.2018 № Ф09-3851/18 по делу № А76-28364/2017, постановление 13 ААС от 28.01.2022 г. по делу № А26-3118/2021).
Суды также принимают доводы недропользователей о незаконности принятия решения до истечения срока, установленного в выданном органом геологического надзора предписании об устранении нарушений (определение Верховного Суда РФ от 17.06.2019 № 308-ЭС19-8410 по делу № А63-7459/2015, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.09.2019 № Ф08-7496/2019 по делу № А63-13574/2018, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2021 № Ф09-741/21 по делу № А60-11704/2020).
Суды отменяют решения о досрочном прекращении права пользования недрами в случае, если недропользователем не получены уведомления о допущенных нарушениях, в том числе в результате направления уведомления по ненадлежащему адресу, а также при нарушении почтовой организацией правил оказания почтовых услуг, то есть по обстоятельствам, не зависящим от организации (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15.12.2014 № Ф09-8302/14 по делу № А76-29241/2013, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2021 № Ф09-741/21 по делу № А60-11704/2020, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.08.2022 № Ф01-3698/2022 по делу № А31-6495/2021, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.06.2022 № Ф04-2723/2022 по делу № А70-20133/2021, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.11.2021 № Ф08-9501/2021 по делу № А32-871/2021).
Порядок защиты по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
Проанализировав законность принятого решения о досрочном прекращении пользования недрами, в том числе наличие обстоятельств, объективно препятствующих исполнению требований об устранении нарушений, наличие реальной возможности устранить допущенные нарушения, адекватность сроков устранения нарушений, соразмерность нарушений и данной меры ответственности, носящей исключительный характер, и другие обстоятельства, недропользователь может обжаловать указанное решение в административном или судебном порядке. В случае признания решения незаконным право пользования недрами подлежит восстановлению.
Административный порядок защиты по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
Решение комиссии, создаваемой территориальным органом Роснедр, оспаривается посредством подачи жалобы в Роснедра на имя руководителя (заместителя руководителя) Федерального агентства. Решения федеральной комиссии, создаваемой Роснедрами, обжалуется в Минприроды России на имя министра природных ресурсов и экологии РФ.
На сегодняшний день специальный порядок рассмотрения таких жалоб не установлен (ранее действовал Административный регламент, утвержденный приказом Минприроды России от 29.09.2009 № 315, который отменен в 2022 году). В связи с этим уполномоченный орган должен руководствоваться Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В обращении указывается либо наименование государственного органа, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также фамилия, имя, отчество (последнее – при наличии) заявителя, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, суть жалобы, личная подпись и дата. Направленная жалоба должна содержать просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов. В случае необходимости в подтверждение доводов к жалобе прилагаются документы и материалы либо их копии. Жалоба подлежит обязательному рассмотрению в 30-дневный срок со дня регистрации.
Если решение о досрочном прекращении права пользования недрами принято по заявлению недропользователя, вопросы обжалования такого решения подпадают под действие Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а значит, срок рассмотрения жалобы составляет 15 рабочих дней (ч. 6 ст. 11.2 Закона № 210-ФЗ). Жалобу можно подать также через многофункциональный центр или портал «Госуслуги».
В случае признания в административном порядке жалобы пользователя недр обоснованной комплект документов по досрочному прекращению права пользования недрами подлежит повторному рассмотрению на Комиссии в течение 10 рабочих дней. Право пользования недрами по лицензии на пользование недрами считается восстановленным с даты внесения соответствующей записи в государственный реестр участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами (пп. 51, 52 Порядка).
Порядок обжалования решений региональных комиссий по досрочному прекращению права пользования недрами на участках недр местного значения устанавливается региональными нормативными правовыми актами.
Судебный порядок защиты по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
Решения о досрочном прекращении права пользования недрами обжалуются в суд по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ.
Требования к административному исковому заявлению, заявлению об оспаривании решений перечислены соответственно в ст. 220 КАС РФ, 199 АПК РФ.
Подведомственность споров по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
Решения, нарушающие права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагающие какие-либо обязанности, создающие иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются в порядке арбитражного судопроизводства (ст. 198 АПК РФ). В остальных случаях обжалование осуществляется в порядке административного судопроизводства (ст. 218 КАС РФ). Изучение судебной практики показывает, что рассмотрение судами общей юрисдикции подобных административных исковых заявлений носит скорее единичный характер. Это связано с тем, что в силу ст. 9 Закона о недрах недропользователями могут быть только юридические лица и индивидуальные предприниматели, а значит, споры о досрочном прекращении их права пользования недрами с высокой степенью вероятности вытекают из экономических отношений.
Подсудность споров по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
Дела, относящиеся к компетенции арбитражных судов, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами субъектов РФ по месту нахождения органа (ст. 34, 35 АПК РФ). В суд общей юрисдикции решение о досрочном прекращении недр обжалуется путем подачи административного искового заявления, в порядке гл. 22 КАС РФ, в районный суд по месту нахождения органа (ч. 6 ст. 125 КАС РФ).
В силу части 2 статьи 22 КАС РФ, части 5 статьи 3 АПК РФ, если полномочия органа распространяются на территорию субъекта РФ, нескольких субъектов РФ или всю территорию Российской Федерации, административное исковое заявление (заявление) по выбору заявителя может быть подано также в суд того района (субъекта), на территории которого расположен соответствующий спорный участок недр (абз. 3 п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21).
Размер государственной пошлины по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
По указанной категории дел при обращении в суд общей юрисдикции составляет 2 000 рублей (подп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК РФ), при обращении в арбитражный суд – 3 000 рублей (пп. 3 п. 1 ст. 333.21 НК РФ).
Сроки обращения в суд, арбитражный суд по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
По общему правилу заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (ч. 4 ст. 198 АПК, ст. 219 КАС РФ). Срок обращения в суд начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, т. е. на следующий день после получения решения комиссии о досрочном прекращении права пользования недрами (ч. 3 ст. 92 КАС РФ, ч. 4 ст. 113 и ч. 4 ст. 198 АПК РФ).
Пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен по ходатайству заявителя. Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления (заявления) к производству суда. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании. Уважительность причин оценивается судом независимо от того, заявлено ли организацией отдельное ходатайство о восстановлении срока. В случае пропуска указанного срока без уважительной причины суд отказывает в удовлетворении административного иска (заявления) без исследования иных фактических обстоятельств дела (п. 3 ч. 1, ч. 5 ст. 138, ч. 5 ст. 180, ч. 5 ст. 219 КАС РФ, п. 3 ч. 2 ст. 136 АПК РФ).
Какие причины пропуска срока обращения в суд признаются уважительными?
– Например, при возвращении иска (заявления) при неприложении необходимых документов в связи с несвоевременным представлением органами власти, должностными лицами.
– В том случае, если решение первоначально обжаловалось в административном порядке и в удовлетворении жалобы отказано или ответ на жалобу не получен в установленный срок (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21).
Порядок рассмотрения дела по делам об обжаловании решения о досрочном прекращении права пользования недрами
Признав оспоренное решение незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права пользования недрами, устранения допущенного нарушения (п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, ч. 2 ст. 201 АПК РФ).
Суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса. Суд вправе отказать в удовлетворении требований о возложении на орган или лицо, наделенные публичными полномочиями, обязанности принять решение, совершить действия, если установлены обстоятельства, исключающие возможность удовлетворения таких требований. Суд вправе ограничиться возложением на орган обязанности повторно рассмотреть вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (ст. 16 КАС РФ, ст. 16 АПК РФ).
Решение о досрочном прекращении права пользования недрами, признанное недействительным, не подлежит применению (ч. 2, п. 3 ч. 4 и ч. 8 ст. 201 АПК РФ). Право пользования недрами подлежит восстановлению.
В силу ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, подлежит возмещению. Такие требования могут быть отдельно предъявлены в порядке гражданского, арбитражного судопроизводства (п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21).