Одним из значимых шагов со стороны государства в области недропользования является реализация так называемого заявительного принципа в части получения недропользователями лицензий на геологическое изучение недр.
С 2005 года действовал порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения), утвержденный приказом МПР России от 15.03.2005 № 61, однако в нем рассматривались случаи, когда заинтересованное лицо подавало заявку в отношении участка недр, включенного в перечень, сформированный Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Исключение было сделано лишь для нижележащих горизонтов разрабатываемых месторождений — в таких случаях участок недр мог быть предоставлен без включения в соответствующие программы и перечни.
В 2014 году приказом Минприроды России от 27.01.2014 № 37 была введена часть 6 — «Рассмотрение заявок на получение права пользования участком недр, по которому отсутствуют данные о наличии запасов полезных ископаемых и прогнозных ресурсов категорий P1 и P2 и который не включен в программы или перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование в целях геологического изучения…».
Таким образом, значительно упростился доступ к новым площадям для проведения работ: уже не было необходимости подавать заявление на включение интересующего участка недр в перечень, дожидаться его опубликования и затем подавать заявку в соответствии с приказом № 61.
В 2016 году был выпущен приказ Минприроды России от 10.11.2016 № 583 (ред. от 14.05.2019) «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения)», который заменил собой приказ № 61. При этом, несмотря на полностью идентичное название, новый приказ более детально рассматривал случаи с нижележащими горизонтами месторождений, их флангами, а также участки, на которых отсутствуют прогнозные ресурсы низких категорий.
1 935 тыс.лицензий
выдано за время действия заявительного принципа
По мнению автора статьи, следующим шагом для стимулирования геологоразведочной отрасли должно стать внесение изменений в приказ № 583 и полное исключение из него ограничения в виде сведений о прогнозных ресурсах категорий P1 и P2 для новых участков недр для геологического изучения. Для этого существует ряд причин, которые описаны далее.
Результатом работ по геологическому изучению, как правило, является отчет с подсчетом запасов или оценкой ресурсов полезных ископаемых. В общем случае запасы — это тот объем полезного компонента с соответствующими параметрами по качеству (кондициям), который выгодно добывать в текущих экономических условиях. Ресурсы же — потенциально возможный прирост запасов, который может возникнуть при проведении дальнейших геологоразведочных работ.
Вплоть до 1981 года в геологической отрасли рассматривались только запасы различных категорий: A, B, C1, C2 (найти более ранних упоминаний об официальном утверждении классификаций автору не удалось). В 1981 году выходит постановление Совмина СССР от 30 ноября 1981 г. № 1128 «Об утверждении классификации запасов месторождений и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых». В нем дается определение запасов и появляется упоминание ресурсов полезных ископаемых. В первую очередь отмечается, что «запасы твердых полезных ископаемых по степени их изученности подразделяются на…» и «прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых по степени их обоснованности…». То есть мы сразу можем понять, что в случае ресурсов речь идет о некоем прогнозе, вероятности наличия полезного ископаемого, в отличие от запасов, где такое наличие является доказанным фактом.
Далее по тексту приводятся требования к категориям прогнозных ресурсов, подтверждающие наш вывод: «Прогнозные ресурсы категории Р1 учитывают возможность прироста запасов за счет расширения площадей распространения тел полезного ископаемого за контуры подсчета запасов по категории С2 или дополнительного выявления новых тел полезного ископаемого на разведанных, разведуемых, а также выявленных при поисково-оценочных работах месторождениях. Для количественной оценки ресурсов этой категории используются представления о промышленном типе месторождения.
Оценка ресурсов основывается на результатах геологических, геофизических и геохимических исследований площадей возможного распространения полезного ископаемого, а также на геологической экстраполяции имеющихся данных более изученной части месторождения о форме и строении тел полезного ископаемого, его минеральном составе и качестве (концентрации полезных компонентов), структурных особенностях, литологических и стратиграфических предпосылках, определяющих площади и глубины распространения полезного ископаемого, представляющего промышленный интерес.
Прогнозные ресурсы категории Р2 учитывают возможность обнаружения в бассейне, районе, рудном узле, рудном поле новых месторождений полезных ископаемых, предполагаемое наличие которых основывается на положительной оценке выявленных при крупномасштабной геологической съемке и поисковых работах проявлений полезного ископаемого, а также геофизических и геохимических аномалий, природа и возможная перспективность которых установлены единичными выработками. Количественная оценка ресурсов предполагаемых месторождений, представления о форме, размерах тел полезного ископаемого, его минеральном составе и качестве основываются на аналогиях с известными месторождениями того же формационного (генетического) типа.
Прогнозные ресурсы категории Р3 учитывают лишь потенциальную возможность формирования и промышленной локализации месторождений того или иного вида полезных ископаемых на основании благоприятных стратиграфических, литологических, тектонических и палеогеографических предпосылок, выявленных при производстве в оцениваемом районе средне- и мелкомасштабной геологических съемок, дешифровке космических снимков, а также при анализе результатов геофизических и геохимических исследований. Количественная оценка ресурсов этой категории производится по предположительным параметрам на основе аналогии с более изученными районами, площадями, бассейнами, где имеются разведанные месторождения того же генетического типа».
Классификация просуществовала вплоть до второй половины 90-х годов, до публикации приказа МПР РФ от 07.03.1997 № 40 «Об утверждении Классификаций запасов полезных ископаемых». В данной классификации в описании категорий ресурсов и запасов практически дословно использовался текст постановления Совмина с небольшими изменениями. В ней точно так же указывалось на вероятностный характер прогнозных ресурсов.
В настоящее время действует приказ МПР РФ от 11.12.2006 № 278 «Об утверждении Классификации запасов и прогнозных ресурсов твердых полезных ископаемых».
Приведем из нее выдержки с небольшими купюрами:
«Прогнозные ресурсы категории P1 учитывают возможность расширения границ распространения полезного ископаемого за контуры запасов С2 или выявления новых рудных тел полезного ископаемого на рудопроявлениях, разведанных и разведываемых месторождениях…
Прогнозные ресурсы категории Р2 учитывают возможность обнаружения в бассейне, рудном районе, узле, поле новых месторождений полезных ископаемых, предполагаемое наличие которых основывается на положительной оценке выявленных при крупномасштабной (в отдельных случаях среднемасштабной) геологической съемке и поисковых работах проявлений полезного ископаемого, а также геофизических и геохимических аномалий, природа и возможная перспективность которых установлены единичными выработками…
Прогнозные ресурсы категории Р3 учитывают лишь потенциальную возможность открытия месторождений того или иного вида полезного ископаемого на основании благоприятных… предпосылок, выявленных в оцениваемом районе… Их количественная оценка проводится без привязки к конкретным объектам».
Итак, мы видим, что если в случае с ресурсами Р1 существует «привязка» к существующему объекту, то Р2 говорит лишь о «возможности» и «предполагаемом наличии». И при этом такие участки недр предлагается получать через включение в перечень и далее через проведение аукциона, что само собой уже может вызвать вопросы. Дело в том, что и в случае предоставления участка без проведения конкурса и аукциона, и при их организации для определения стартового (разового) платежа, в соответствии с приказом Минприроды России от 30.09.2008 № 232 и постановлением Правительства РФ от 04.02.2009 № 94, в качестве одной из переменных используется понятие среднегодовой мощности предприятия. Однако в случае ресурсов отсутствуют даже соответствующие требования к качеству руды, на основании которых далее производится выбор технологии переработки полезного ископаемого, мощность перерабатывающей фабрики и режимы работы. А значит, данная оценка будет являться весьма приближенной и может привести к заведомой переоценке участка в стоимостном выражении. В качестве примера можно привести случай из практики, когда по результатам поисковых работ были оценены ресурсы категории P2 в количестве 1,97 т золота, однако после детальной разведки и отработки участка было добыто всего лишь чуть более 200 кг золота.
Иногда встречаются и совершенно парадоксальные случаи, когда недропользователь досрочно завершает работы по геологическому изучению недр, сдает лицензию с формулировкой «в связи с отсутствием перспектив по выявлению промышленного объекта», но при этом в своем отчете оценивает прогнозные ресурсы по категориям P1 и P2. Теперь же, если другой недропользователь захочет рискнуть (а работы ранних стадий являются высокорисковыми) и взять эту площадь, ему придется заплатить не просто пошлину за оформление лицензии, но и полноценный разовый платеж, который может достигать первых, а то и десятков миллионов рублей (данные затраты сопоставимы с одним-двумя полноценными полевыми сезонами ведения работ), при том что достоверность и сам факт наличия месторождения ничем не подтверждены.
Кроме того, значительное количество участков с прогнозными ресурсами является наследием СССР и плановой экономики, когда к концу каждого года и пятилетки требовался обязательный прирост геологической изученности, который на деле выливался в прогнозные ресурсы различных категорий. Все эти оценки необходимо пересматривать, однако если в прежние годы такая задача решалась профильными отраслевыми институтами (ЦНИГРИ, ВИМС, ВИЭМС, ИМГРЭ и др.), то сейчас для решения данной задачи нет в достаточном количестве ни специалистов, ни финансирования.
В настоящее время, после внесения приказом Минприроды России от 14.05.2019 № 299 изменений в текст приказа № 583, для трех территорий — Дальневосточный федеральный округ, Иркутская область и территории Арктической зоны Российской Федерации — сделано исключение, и для участков недр, которые располагаются в их границах, допускается наличие сведений о прогнозных ресурсах при их предоставлении для геологического изучения. Несомненно, эти изменения стали существенным шагом вперед в плане совершенствования законодательства.
1 288 тыс. проектов
рассмотрено по лицензиям, предоставленным по заявительному принципу, с общим объемом инвестиций в ГРР 80,2 млрд рублей
Однако автор статьи считает, что необходимо продолжить это движение, полностью исключить упоминание ресурсов P1 и P2 и изложить абзац третий пункта 1.8 приказа Минприроды России от 10.11.2016 № 583 в следующей редакции: «не более трех участков недр на одного заявителя в течение календарного года, по которым в соответствии с государственным балансом запасов полезных ископаемых отсутствуют данные о наличии запасов твердых полезных ископаемых и (или) запасов углеводородного сырья и размер каждого из которых составляет не более 100 км2, — для целей геологического изучения на твердые полезные ископаемые».
По открытым данным, в целом за время действия заявительного принципа выдано 1 935 тыс. лицензий, в том числе в 2018 году — 749. Рассмотрено 1 288 тыс. проектов по лицензиям, предоставленным по заявительному принципу, с общим объемом инвестиций в ГРР 80,2 млрд рублей.
Таким образом, данное изменение позволит не только значительно расширить доступные для геологического изучения территории и повысить вероятность пополнения минерально-сырьевой базы новыми промышленными объектами, но и привлечь в отрасль дополнительные инвестиции.
В настоящее время, после внесения приказом Минприроды России от 14.05.2019 № 299 изменений в текст приказа № 583, для трех территорий – Дальневосточный федеральный округ, Иркутская область и территории Арктической зоны Российской Федерации – сделано исключение, и для участков недр, которые располагаются в их границах, допускается наличие сведений о прогнозных ресурсах при их предоставлении для геологического изучения. Несомненно, эти изменения стали существенным шагом вперед в плане совершенствования законодательства.
По мнению автора статьи, следующим шагом для стимулирования геологоразведочной отрасли должно стать внесение изменений в приказ № 583 и полное исключение из него ограничения в виде сведений о прогнозных ресурсах категорий P1 и P2 для новых участков недр для геологического изучения. Для этого существует ряд причин, которые описаны в статье.
Таким образом, данное изменение позволит не только значительно расширить доступные для геологического изучения территории и повысить вероятность пополнения минерально-сырьевой базы новыми промышленными объектами, но и привлечь в отрасль дополнительные инвестиции.