Евгений Жаров, адвокат по экологическим спорам, к. э. н.
Постановка вопроса
Закон РФ о недрах1 принимался в самом начале 90-х годов, когда законы писались понятным языком, были лаконичны по структуре и красивы в своей простоте. В результате получались довольно абстрактные нормы, конкретное содержание которых выявлялось судебным толкованием в связи с меняющимися условиями жизни.
Сегодня, по прошествии 30 лет, такое «живое право» в сфере недропользования по-прежнему творится судом, вот почему вызывают интерес судебные подходы к вопросу о прекращении лицензии, а точнее говоря, строгость или лояльность судов к противоправному поведению недропользователя.
По закону лицензия у недропользователя может быть досрочно прекращена, если он нарушил ее существенные условия, систематически нарушал правила пользования недрами, не использовал недра в нужных объёмах. «Может быть» означает усмотрение государства, которое в любом случае должно быть мотивированным, опираться на общеправовые принципы справедливости, соразмерности нарушения и наказания, баланса частного и публичного интересов. С помощью такого усмотрения удаётся сочетать запреты строгого писанного права и живую реальность. В связи с этим возникает вопрос, какое поведение недропользователя будет расценено судом в качестве достаточного для сохранения лицензии, если формально он все же нарушил закон?
Правовые положения Европейского суда по правам человека
В делах о досрочном прекращении этих лицензий суды повторяют разъяснения ЕСПЧ: а) государство может в исключительных случаях ограничивать частные имущественные права во имя поддержания публичного общественного порядка, такие ограничения не должны носить фискального характера; б) решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц2.
Ответственность за вину
Арбитражный суд должен не просто констатировать формальные нарушения условий лицензии, правил пользования недрами и объемов добычи (это было бы слишком строго), а должен учесть обстоятельства, не указанные в законе: поведение обычного недропользователя в аналогичной ситуации, достаточность предпринятых усилий по сравнению с поведением такого обычного недропользователя, т. е. должен оценить действия лицензиата по так называемому объективному масштабу вины. В ходе этой мыслительной операции суд снижает высокую планку закона до обычных людей, которые не «семи пядей во лбу» и не в состоянии учесть всех случайностей и трудностей ведения бизнеса, но которые прилагают для этого усилия, достаточные с точки зрения гражданского оборота. Оборот же, в свою очередь, не требует крайнего напряжения сил, иначе он бы просто остановился. Достаточно средней интенсивности усилий. И если такие усилия предприняты, можно сохранить лицензию даже при наличии нарушений закона.
На практике лицензирующие органы упрощают себе задачу: указывают в условиях пользования недрами (в лицензионных соглашениях) те нарушения, которые они заранее объявляют «существенными» для прекращения права пользования недрами. Такой список не может применяться ими механически, без учета всех вышеназванных принципов права.
Также представляется ошибочной практика тех судов, которые требуют от недропользователя приложения крайних усилий и наличия форс-мажорных обстоятельств3.
О презумпциях добросовестности власти и невиновности недропользователя
Итак, лишение лицензии в качестве вида административно-правовой санкции строится на началах вины, которая вовсе не предполагается, а, наоборот, должна быть доказана государством в силу презумпции невиновности недропользователя. С другой стороны, существует презумпция добросовестности государства. Она законодательно закреплена и встречается в постановлениях Конституционного суда4. Возникает вопрос: что делать с этими конкурирующими презумпциями, кто должен доказать достаточность усилий недропользователя и по какому стандарту доказывания?
Именно государство в качестве сильной стороны в публичных правоотношениях должно доказать законность своих решений5. А раз так, то доводы недропользователя о предпринятых им усилиях должны быть оценены судом с минимально необходимой степенью достоверности, после чего бремя опровержения этих усилий опять переходит на государство. Получается своеобразный процессуальный пинг-понг с форой для недропользователя.
Достаточные усилия лицензиата
Арбитражные суды не аннулировали лицензию, если ее условия были чрезмерны и невыполнимы; проектные объемы добычи недостижимы; если лицензиат столкнулся с административными барьерами (не мог перевести землю из одной категории в другую, тратил время на различные согласования документов с органами власти); обращался с просьбой уменьшить уровень добычи; существенно потратился в освоение месторождения; устранил большую часть допущенных нарушений.
Достаточность его усилий оценивается арбитражными судами первых двух инстанций, а в случае нарушения ими правил оценки доказательств — также и вышестоящими судами.
Баланс частного и публичного интереса
Право как искусство доброго и справедливого означает выстраивание баланса, что аллегорически выражено в весах Юстиции (Фемиды). Само слово «право» (испанское derecho, французское droit, итальянское diritto) произошло от латинского directus — прямого направления стрелки весов, т. е. баланса чаш. Поэтому в деле об аннулировании лицензии суд обязан сбалансировать частный интерес недропользователя и пуб-личный интерес государства.
Под публичными интересами понимаются потребности неопределенного круга лиц, безопасность жизни и здоровья граждан, оборона и безопасность государства, охрана окружающей природной среды6. Такая формулировка настолько широка, что баланс интересов становится политико-правовым вопросом, зависящим от разных внеправовых факторов, таких, например, как мнение всего общества или элит о целесообразном. И здесь правоприменительная практика в длительной перспективе может сильно варьироваться — от усиления частной инициативы до ее полного ограничения. На сегодня она либеральна: суды сохраняют лицензию, даже если недропользователь только в будущем потенциально может устранить вмененное ему нарушение. Само аннулирование рассматривается судами как крайняя мера, которая не должна носить карательный характер и применяется только, если более мягкие меры принуждения (приостановление и ограничение лицензии) не в состоянии восстановить искомый баланс.
Ссылки:
1 Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».
2 См., напр., информационное письмо Высшего Арбитражного суда РФ от 20.12.1999 № С1-7/смп-1341 «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека по защите имущественных прав и прав на правосудие», определении Конституционного суда РФ от 09.03.2017 № 565-О, постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 12.09.2019 по делу № А31-2681/2019, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2020 по делу № А32-28637/2019.
3 См., напр., постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24.12.2012 по делу № А32-9540/2012.
4 См., напр., ст. 6 федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», постановление Конституционного суда РФ от 12.04.1995 № 2-П.
5 Ч. 5 ст. 200 АПК РФ.
6 П. 75 постановления Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части 1 ГК РФ».
