Анна Кислицына
Изменения Закона «О недрах», вступившие в силу 1 января 2022 года, стали самыми глобальными за последние тридцать лет в сфере недропользования — правкам были подвергнуты более 20 положений. В Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации журналу «Глобус» в подробностях пояснили, как изменится правовая реальность для пользователей недр, органов власти и контролирующих органов.
Четыре столпа перемен
Главными задачами, на которые нацелены изменения законодательства, являются обеспечение прозрачности отрасли недропользования, а также внедрение единых стандартов. Именно на унификацию регламентов работы и контроля деятельности направлен первый блок изменений.
Так, в его рамках устанавливаются требования к проведению торгов на пользование недрами — и для федеральных, и для регио-нальных месторождений — исключительно в формате электронных аукционов (статья 13.1). Это значительно упрощает процедуру для недропользователей: в год по всей стране в среднем проходит больше одной тысячи аукционов как на федеральном, так и на региональном уровне. Чтобы принять участие в торгах, каждая компания собирала до 20 кг документов для заявки. К тому же сами торги проводились «на бумаге» и при личном присутствии всех участников, что создавало ряд сложностей для недропользователей, особенно тех, кто работает в отдаленных регионах.
Вторым изменением блока стало внедрение единой формы лицензии для всех регионов России (статья 12). Ранее была стандартизирована только форма бланка, а остальное содержание лицензии каждый регион был волен определять по-своему. Теперь же на смену множеству разрозненных баз пришел единый федеральный реестр, где в цифровом формате будут храниться все лицензии. Доступ к реестру есть и у лицензирующих органов власти, и контролирующих органов, и у недропользователей. Отныне для лицензии действует правило: «Отсутствует в системе — отсутствует и в легальном поле». Особенно это актуально для лицензий, которые выдаются в регионах на подземные источники питьевой воды и технической воды. Таких источников — менее 500 кубов — свыше 11 тысяч (11 887).
Более того, предмет лицензионных обязательств теперь четко определен: это условия, связанные непосредственно с пользованием участком недр. Внутренние логические связи лицензии построены таким образом, что нельзя включить в лицензию обязательства, не связанные с пользованием участком недр. Нельзя и включить «невозможные» условия лицензии — к примеру, подготовку проектного документа, непредусмотренного законодательством для конкретного вида работ. В свою очередь это позволит исключить фактор коррупции или случайных ошибок отдельных должностных лиц.
Стандартизированное содержание лицензии создается при помощи специального программного обеспечения, которое формирует файлы лицензии в электронном формате.
Унификация процедуры установления факта открытия месторождений (статья 33.1) также укладывается в логику создания единых стандартов. Данное нововведение особенно актуально для компаний, ведущих деятельность в разных регионах: если ранее на каждой территории были свои требования по процедуре, то с наступлением 2022 года во всей стране действуют одни правила на всех уровнях.
Второй блок изменений направлен на сокращение сроков за счет снятия административных барьеров. С 2022 года Минприроды обеспечено предоставление государственных услуг в сфере недропользования за 127 дней. До реформы данный срок составлял 273 дня. На оптимизацию административных процедур повлияла и отмена необходимости получения отдельных лицензий на сопутствующие геолого-разведочные работы, а также автоматическое прекращение действия лицензии, когда закончился ее срок (статья 20). До внесения изменений мониторинг осуществлялся в «ручном» режиме. Горноотводную документацию больше не нужно получать лично и передавать из Федеральной службы по технологическому, экологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) в Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) — ведомства сами ведут обмен этими документами (статья 12.1). Соответственно, если какое-либо ведомство не прикрепит информацию к лицензии, это не будет виной недропользователя, и Росприроднадзор не станет накладывать штраф в подобном случае.
Третий блок изменений должен повлечь рост инвестиционной привлекательности отрасли. Например, для иностранных инвесторов пояснена процедура (статья 17.1): взамен неопределенной формулировки «обратитесь в правительство» в отношении стратегических объектов (участков недр федерального значения) теперь прописано, что любые действия рассматривает правительственная комиссия по иностранным инвестициям.
Также изменения закрепляют механизм выдачи правораспорядительных документов по международным договорам — это значительно упростит освоение трансграничных месторождений (статья 10.1). Большинство из них были открыты во времена Советского Союза, и после распада их разделили границы государств. Например, части Весенне-Аралчинского месторождения меди и цинка, Тарутинское месторождение молибдена и золота находятся в Казахстане, половина Сожского месторождения флосфорита — в Беларуси. Есть трансграничные месторождения с Украиной и Монголией, а в серой зоне с Норвегией выданы лицензии на разведку углеводородов. Все эти месторождения необходимо осваивать, для этого в российском законодательстве начиная с 2022 года действует соответствующая процедура.
Кроме того, в Минприроды проработан механизм предоставления участков недр в пользование для целей закачки парниковых газов. С 2022 года лицензии предоставляются по механизму строительства подземных сооружений (статья 10.1) — теперь для этого разработана необходимая законодательная база.
Заинтересованность в развитии такого правового механизма проявляют и сами компании. С участием бизнес-сообщества и профильных научно-исследовательских институтов в настоящее время прорабатываются рациональные и безопасные подходы реализации деятельности по закачке парниковых газов.
Четвертый блок изменений касается ответственности недропользователей. Основной документ, удостоверяющий право пользования недрами, — лицензия. В соответствии с предыдущими положениями законодательства, как только прекращался срок действия лицензии, недропользователь больше не попадал под действие закона «О недрах». Из-за этого возникал т. н. правовой пробел, которым пользовались недобросовестные компании и, как результат, не устраняли вред, нанесенный окружающей среде в ходе использования недр. Как пример можно привести шахты Кизиловского угольного бассейна, из которых начали сочиться кислые шахтные воды.
В Минприроды проработали данный вопрос: теперь, даже если срок действия лицензии подошел к концу или лицензия досрочно отозвана, в обязанность экс-недропользователю вменяется приведение в порядок территории. Теперь в соответствии с новыми положениями контролирующие органы смогут привлечь недропользователей к ответственности (статья 26).
Также с 1 января 2022 года начал работу реестр недобросовестных участников аукционов, не уплативших разовый платеж. Отныне лицензия на пользование недрами будет выдаваться только после уплаты окончательного размера разового платежа. Все это не допустит до торгов т. н. рейдеров, которые перехватывают лицензии у добросовестных недропользователей, но раньше, пользуясь несовершенством законодательства, могли уйти от ответственности.
Цифровизация — инструмент прозрачности и комфорта
Разумеется, новая правовая реальность для лицензирующих госорганов и других участников отрасли (например, такая как сокращение сроков предоставления госуслуг) не может быть достигнута без помощи цифровых инструментов. Цифровизация включает все процессы: от подачи заявки через электронные порталы до выдачи цифровой лицензии. Временные и материальные издержки на подготовку лицензионных документов, их печать, собственноручное визирование значительно снизятся, а со временем совсем уйдут в прошлое. Недропользователям больше не нужно будет лично обходить кабинеты чиновников, чтобы собрать все бумаги и подписи: легализация и верификация документа происходит с помощью одной кнопки в программе. При этом оптимизация процедур продолжается: на данном этапе предстоит провести «донастройку» взаимодействия Роснедр со смежными ведомствами, отвечающими за леса, водные объекты и иные природные ресурсы.
Большую часть этой работы могут решить цифровые платформы. Наработки по их созданию уже присутствовали в госорганах: это и федеральная государственная информационная система «Автоматизированная система лицензирования недропользования», и федеральная государственная информационная система «Единый фонд геологической информации о недрах».
Работа над технической настройкой и информационным наполнением данных платформ ведется уже несколько лет, однако нельзя обойтись без подводных камней и проблем. Легко создавать цифровые базы в молодых отраслях: работа ведется практически с нуля. Что касается геологии и недропользования, в Минприроды существует огромный массив накопленных ретроспективных фондовых данных и лицензионных материалов, ведущих свою историю с прошлого века. Их сбор, анализ, систематизация и верификация занимают много времени, иногда намного больше, чем хотелось бы.
Но активная работа дает свои плоды. В Минприроды ожидают уже до конца 2022 года полностью уйти от бумажных запросов: весь обмен информацией между ведомствами должен будет перейти в цифровой формат. Кроме того, рассматривается еще один эффективный способ взаимодействия — «цифровые витрины данных». В рамках такой «витрины» уполномоченный орган на постоянной основе размещает всю необходимую информацию, а другое ведомство в любой момент времени без дополнительных запросов получает эту информацию, когда она ему нужна. Сейчас планируется внедрение таких сервисов на ведомственном уровне.
При внедрении цифровых инструментов уделено внимание и удобству недропользователей — так, уже начал действовать сервис «Личный кабинет недропользователя», в котором хранится вся информация по лицензии, отчетность, данные об экспертизах и проектах. С помощью этой платформы пользователи смогут подавать заявки на получение всех государственных услуг в сфере недропользования. Это позволит сделать работу компаний более прозрачной, а главное — удобной.
Проведение электронных аукционов обеспечивается оператором электронной площадки из числа операторов электронных площадок, функционирующих в соответствии с 44-м законом о госзакупках (всего на сегодня существует восемь таких площадок). В настоящий момент Роснедрами в качестве основной выбрана электронная торговая площадка группы Газпромбанка. Выбор в ее пользу обусловлен возможностями максимально реализовать отдельные особенности процедуры аукционов на право пользования недрами, установленные в законе «О недрах» и соответствующем акте Правительства РФ, определяющем порядок проведения таких аукционов.
Все программное обеспечение, планируемое к использованию при переходе на цифровой формат, уже протестировано в пилотном режиме на конкретных объектах как с точки зрения функционала, так и информационной безопасности. Последнее является главным приоритетом Минприроды при организации перевода процедур в цифровой формат, так как в базах ведомства хранится огромное количество информации, имеющей коммерческую ценность для компаний, а также стратегической информации для государства.
Работа продолжается!
За прошедшие годы Минприроды активно способствовало увеличению темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы. Было выдано много лицензий как поисковых, так и добычных. Важно
исключить негативное влияние на окружающую среду, поэтому сейчас в числе первоочередных приоритетов — экология.
Уже подготовлен проект закона о ликвидационных фондах, который находится на согласовании в госорганах («О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части создания пользователями недр ликвидационных фондов)» и «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»). Документ предусматривает внедрение экономических механизмов, гарантирующих выполнение недропользователями ликвидационных обязательств по окончании отработки месторождений.
Также предлагается введение нескольких альтернативных механизмов финансового обеспечения мероприятий по ликвидации и консервации горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, а также рекультивации земель. Обязанность по созданию ликвидационных фондов планируется установить для новых участков недр, предоставляемых в пользование, а также для участков недр на ранних стадиях освоения, степень выработанности которых составляет менее 70 %. Исключение — добыча подземных вод.
В приоритетной работе у Минприроды — законопроект об использовании отходов добычи полезных ископаемых (вскрыши). В настоящий момент он готовится ко второму чтению в Госдуме (№ 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования»). Законопроектом предлагается предусмотреть инструменты стимулирования вовлечения в промышленное использование отходов недропользования, что обусловлено высокой степенью экологической нагрузки данных отходов на окружающую среду и потенциально ценными потребительскими свойствами содержащихся в них полезных ископаемых и полезных компонентов, не извлеченных на момент первичной добычи и обогащения полезных ископаемых. Минприроды готовит проект поправок к законопроекту ко 2-му чтению, их формирование планируется завершить в I квартале 2022 года. Определяется объем вскрышных и вмещающих горных пород, который может быть исключен из сферы действия законодательства об отходах производства и потребления. Обсуждаются вопросы исключения экологических рисков использования золошлаков и фосфогипса для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, для рекультивации земель при взаимодействии с иными компонентами природной среды в результате размещения таких отходов в подземных горизонтах.
Помимо проектов по охране окружающей среды ведется работа и в части совершенствования механизма лицензирования по действующим лицензиям. Подготовлен законопроект об объединении и разделении лицензий (изменения в закон «О недрах») — внесен в Правительство РФ, планируется внести его в Госдуму в весеннюю сессию. Это очень важный законопроект: с его помощью удастся сделать более гибким, а значит, более удобным для недропользователя обращение с лицензиями. Так, планируется впервые ввести в действие механизм, который позволит уже после выдачи участка корректировать его границы — например, разделять либо объединять два или более (особенно важно, когда участки находятся в географической близости друг от друга), либо выделять участки из существующих лицензий.
По профилю государственных программ ведется работа над реализацией включенного в государственную программу Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» федерального проекта «Геология: возрождение легенды». В рамках мероприятий указанного федерального проекта будет реализована инициатива социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года «Геология: возрождение легенды». Задачей федерального проекта является создание условий для расширения минерально-сырьевой базы Российской Федерации и развития экономики страны к 2030 году. В соответствии с законом о федеральном бюджете на реализацию проекта в период 2022–2024 гг. выделено 31,6 млрд руб.
К 2030 году планируется достичь следующих результатов:
— будут открыты перспективные площади для лицензирования твердых полезных ископаемых и углеводородов;
— в семь раз увеличен прирост запасов подземных вод в вододефицитных регионах;
— обеспечено проведение геологического изучения в Антарктиде, на архипелаге Шпицберген и на континентальном шельфе;
— до 40 % сокращен износ основных средств государственного сектора геологоразведки;
— обеспечены геолого-разведочные обязательства Российской Федерации в рамках контрактов с Международным органом по морскому дну на разведку железомарганцевых конкреций, глубоководных полиметаллических сульфидов и кобальтоносных железомарганцевых корок;
— обеспечен ежегодный прирост среднемасштабной геологической изученности территории России масштаба 1:200 000;
— обеспечен ежегодный прирост сети опорных геолого-геофизических профилей.
— подготовлены перспективные площади с прогнозными ресурсами Р3 для постановки прогнозно-минерагенических, крупномасштабных геолого-съемочных и поисковых работ на твердые полезные ископаемые и лицензирования.
