Текст подготовила Анна Кислицына
Цифровизация в горнодобывающей отрасли набирает обороты — наряду с внедрением IT-технологий на обогатительных фабриках, карьерах и шахтах процедуры, связанные с лицензированием и разрешениями на право пользования недрами, также получают «новое рождение» в электронном формате. О самых значительных изменениях, с которыми предстоит столкнуться недропользователям, а также о других актуальных вопросах, касающихся геологоразведки, и новых мерах стимулирования добычи журналу «Глобус» подробно рассказали в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды).
Доступность и прозрачность торгов
30 апреля 2021 года был принят Федеральный закон № 123-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», статью 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Наряду с другими изменениями Закона РФ «О недрах» федеральный закон № 123-ФЗ устанавливает новые правила проведения торгов на право пользования участками недр: с 1 января 2022 года все торги будут осуществляться только в электронном виде, при этом единственной формой торгов останется аукцион. Практика, действующая сегодня, когда торги проводятся в бумажной форме, непосредственно с личной явкой и присутствием участников на процедуре, окончательно уйдет в прошлое.
Такое решение было принято благодаря преимуществам, которые продемонстрировал перевод в электронный вид аукционов в сфере госзакупок. Помимо этого, в России уже были и успешные примеры внедрения проведения аукционов в электронном виде в некоторых регионах — к примеру, в Иркутской области так проходили торги на участки недр местного значения. При реализации перехода на цифровой формат в масштабах страны Минприроды России и Федеральным агентством по недропользованию (далее — Роснедра) будет учтен и проработан опыт коллег.
Преимущества данного нововведения очевидны: торги в электронном формате обеспечат как прозрачность для участников, так и широкую доступность процедуры на каждом этапе. К примеру, сегодня многие компании-недропользователи осуществляют свою деятельность в отдаленных регионах России и часто не имеют возможности обеспечить личную явку на аукцион. Эта проблема стала особенно заметной во время ограничений передвижения между субъектами страны из-за карантинных мероприятий. Также снизится нагрузка, связанная с необходимостью формировать многотомные бумажные заявки и направлять их на бумажном носителе по почте или при помощи сервисов доставки.
В настоящий момент прорабатывается вопрос о выборе электронной площадки для проведения торгов. Решение будет принято исходя из возможностей потенциальной площадки реализовать отдельные особенности процедуры аукционов на право пользования недрами, установленные в Законе РФ «О недрах» и соответствующем акте Правительства РФ, определяющем порядок проведения аукционов на право пользования участками недр в электронной форме. Стоит отметить, что все ПО, планируемое к использованию при переходе на цифровой формат, будет протестировано с точки зрения информационной безопасности.
Помимо перевода торгов в электронную форму, федеральный закон № 123-ФЗ вносит и другие важные изменения в порядок проведения аукционов. Так, например, планируется составление реестра недобросовестных участников аукционов на право пользования участками недр, которые были признаны победителями торгов, но не уплатили предложенный ими размер разового платежа за пользование недрами. Это позволит ограничить им доступ в дальнейшем к участию в торгах в целях защиты интересов добросовестных участников рынка. Кроме того, изменениями предусмотрена возможность предоставления права пользования недрами единственному участнику аукциона, а также второму участнику аукциона на право пользования недрами, в случае если победитель в установленный срок не уплатит предложенный им разовый платеж за пользование недрами.
При этом выдача лицензии на пользование недрами по результатам аукциона в отличие от действующей редакции Закона РФ «О недрах» допускается только после уплаты окончательного размера разового платежа.
В рамках принятого федерального закона № 123-ФЗ будут упорядочены отдельные вопросы лицензирования недропользования (фактически будет актуализирована вся нормативная правовая база в сфере лицензирования), касающиеся:
— предоставления права пользования недрами;
— оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами;
— внесения изменений в лицензии на пользование недрами;
— переоформления лицензий на пользование недрами;
— прекращения, в том числе досрочного, приостановления осуществления и ограничения права пользования недрами.
Федеральный закон № 123-ФЗ позволит реализовать механизм передачи права получения лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых открытого месторождения от лица, открывшего месторождение по лицензии на геологическое изучение недр, полученной по «заявительному» принципу, новому пользователю недр посредством «переуступки» свидетельства об установлении факта открытия месторождения.
Современные решения в работе с недропользователями
Осуществление торгов в электронном формате не единственное нововведение. Создана информационная система, в составе которой развивается функционал автоматизированного учета сведений об исполнении пользователями недр своих лицензионных обязательств, включая такие аспекты, как составление проектной документации, результаты экспертиз, своевременная сдача отчетности. На основании сведений этой системы путем обработки и сравнения определенных полей базы данных с соответствующими условиями лицензии будет формироваться отчетность с анализом наличия нарушений условий пользования недрами, необходимости постановки вопроса о проведении процедуры досрочного прекращения лицензии.
Сейчас система наполняется данными о действующих лицензиях, проектной документации, отчетности недропользователей. Недавно Минприроды России совместно с Роснедрами уже была начата проверка лицензий. На Дальнем Востоке и в Арктике проверили лицензии на право пользования твердыми полезными ископаемыми. Из 6 281 лицензии у 1 192 выявили нарушения. У кого-то просто нарушены даты по сдаче отчетности, а кто-то задержал освоение. Сейчас выдаются уведомления об устранении нарушений. До конца 2021 года планируется из тестового режима работы информационной системы перейти в режим полноценной эксплуатации, лицензии будут проверены по всей стране.
Стоит отметить, что информационная система всего лишь инструмент быстрой и оперативной обработки информации в больших объемах. По статистике выданных лицензий, наблюдается ежегодный стабильный рост количества предприятий-недропользователей: речь идет о тысячах документов и отчетов. Прежняя, «ручная» система обработки информации об исполнении пользователями лицензионных обязательств становится неэффективной, растет нагрузка на надзорные органы и на государственный аппарат в целом. В таких условиях органам государственной власти, как надзорным, так и лицензирующим, необходимо оперативно выявлять нарушителей. Цифровизация данного процесса — это современное и эффективное решение. Система позволит упрощенно и оперативно готовить соответствующие материалы на комиссию без затягивания сроков.
При этом информационная система не подменяет собой органы государственной власти, обладающие контрольными (надзорными) полномочиями. Коллегиальное рассмотрение материалов о выявленных нарушениях на комиссии будет, безусловно, сохранено. Это значит, что ошибочное аннулирование лицензий на основании данных только этой информационной системы полностью исключено. Как и прежде, каждый конкретный случай будет рассматриваться на комиссии специалистами, будет приниматься взвешенное решение в отношении каждого недропользователя.
У пользователей недр также сохраняется гарантированное законом право своевременно устранить все выявленные нарушения, представлять дополнительные материалы на рассмотрение комиссии. Данные материалы также будут загружаться в информационную систему. Риск того, что орган государственной власти вовремя не получит информацию об устранении нарушения, минимизирован: к примеру, если недропользователь устранил нарушение и успешно прошел необходимые экспертизы, эти сведения будут отражены в базе, а орган государственной власти незамедлительно получит соответствующую информацию.
Положительный эффект от цифровизации этого процесса будет выражаться также и в достижении прозрачности деятельности недропользователя. Это, безусловно, приведет к тому, что пользователи недр будут заинтересованы в своевременном и качественном выполнении своих лицензионных обязательств.
В помощь развитию Арктической зоны
Помимо нововведений в области цифровизации, Минприроды стабильно продолжает работу по совершенствованию законодательства и поддержке недропользователей. Так, принят Федеральный закон от 03.12.2019 № 396-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части совершенствования правового регулирования отношений в области геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых», действующий на территории страны уже более года и предусматривающий инструменты стимулирования вовлечения в освоение трудноизвлекаемых полезных ископаемых (в том числе посредством введения нового вида пользования недрами — разработка технологий геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых и максимально упрощенного порядка проведения соответствующих работ).
В целях либерализации доступа к участкам недр федерального значения внутренних морских вод и территориального моря и установления возможности их предоставления в пользование для целей геологического изучения, в том числе в районах арктических морей, принят Федеральный закон от 04.11.2019 № 355-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» в части предоставления права пользования участками недр федерального значения внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации для геологического изучения в целях поиска и оценки месторождений нефти, газа и газового конденсата». До его принятия такие участки недр можно было предоставлять в пользование исключительно для разведки и добычи или по «совмещенным» лицензиям.
Федеральным законом от 02.08.2019 № 284-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в главы 23 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» уточнен перечень редких металлов для целей налогообложения по налогу на добычу полезных ископаемых (далее — НДПИ): в результате была снижена ставка НДПИ в отношении редких металлов с 8,0 до 4,8 %, введен понижающий коэффициент к ставке НДПИ, характеризующий особенности добычи редких металлов КРМ, равный 0,1, применяемый до истечения 120 налоговых периодов, начиная с налогового периода, в котором начата добыча. Кроме этого, был инициирован новый порядок налогообложения при добыче руд редких металлов и попутных редких металлов: налоговая ставка будет определяться как произведение вновь вводимого рентного коэффициента (КРЕНТА) (определяемого в размере 3,5) и ставки НДПИ 4,8 %, то есть составит 16,8 % при сохранении значения коэффициента КРМ.
Большое внимание в настоящий момент уделяется участникам проектов, осуществляемых на территориях опережающего развития, а также в стратегически важных зонах. Так, например, с начала 2021 года вступила в силу новая редакция пункта 1.8 статьи 284 и статьи 284.4 Налогового кодекса, которая вводит новую категорию налогоплательщиков — «резиденты Арктической зоны Российской Федерации» (далее — АЗРФ), для которых устанавливается налоговая ставка по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в федеральный бюджет, в размере 0 (ноль) процентов, а также может устанавливаться пониженная налоговая ставка по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в бюджеты субъектов РФ. Положениями Налогового кодекса также предусмотрены существенные налоговые преференции по налогу на прибыль организаций для участников региональных инвестиционных проектов (далее — РИП), резидентов территорий опережающего социально-экономического развития (далее — ТОСЭР) и других категорий налогоплательщиков. К примеру, для резидентов территорий опережающего социально-экономического развития (в Мурманской области ТОР «Арктика») установлены пониженные тарифы страховых взносов в совокупном размере 7,6 %.
Налоговые льготы по НДПИ могут предоставляться в форме применения пониженных ставок НДПИ, а также предоставления налоговых вычетов. При добыче полезных ископаемых участниками РИП и резидентами ТОСЭР к налоговым ставкам по НДПИ может применяться коэффициент Ктд (статьи 342.3 и 342.3-1 кодекса). Налогоплательщики, осуществляющие добычу кондиционных руд черных металлов, применяют специальный понижающий коэффициент Кподз (статья 342.1 кодекса). При добыче руд редких металлов пользователи недр вправе применить коэффициент Крм (статья 342.7 кодекса).
Право на применение налоговых вычетов по НДПИ предоставляется при добыче отдельных видов твердых полезных ископаемых на территории АЗРФ, а также нефти и угля. В соответствии со статьей 343.1 кодекса налогоплательщики, осуществляющие добычу угля, вправе уменьшить исчисленную сумму НДПИ на сумму экономически обоснованных и документально подтвержденных расходов, связанных с обеспечением безопасных условий и охраны труда.
С начала 2021 года налогоплательщики, осуществляющие добычу отдельных твердых полезных ископаемых на территории АЗРФ, вправе применить налоговый вычет по НДПИ, связанный с созданием объектов дорожной, транспортной, инженерной, энергетической инфраструктур, а также производственных мощностей для дальнейшей переработки (обогащения, технологического передела) таких полезных ископаемых (статья 343.6 кодекса).
Статьями 343.2 и 343.5 кодекса предусмотрены налоговые вычеты по НДПИ, применяемые при добыче нефти на участках недр, соответствующих условиям, определенным указанными нормами кодекса.
С учетом рисков по ведению геолого-разведочных работ в Арктической зоне, обусловленных в первую очередь природно-климатическими факторами и отсутствием должной инфраструктуры в отдаленных регионах, на данный момент Минприроды продолжает работу по введению новых мер поддержки: к примеру, сейчас рассматривается вопрос введения повышающих коэффициентов к расходам по геолого-разведочной деятельности в отношении наиболее сложных регионов Арктики.
Частные инвестиции — в поддержку геологоразведке
Для поддержки геологических исследований Арктической зоны, как и на других перспективных территориях, огромное значение имеет юниорное движение. Приказом Минприроды России от 27.01.2014 № 37 «О внесении изменений в Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения), утвержденный приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.03.2005 № 61» в 2014 году был впервые дан импульс для развития юниорного движения в геологии (для «заявительного» принципа открыты прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых категории P3) и созданы условия для привлечения частных инвестиций в геолого-разведочную отрасль.
Дальнейшее развитие «заявительного» принципа получило продолжение в приказе Минприроды России от 10.11.2016 № 583 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения)» (далее — приказ № 583).
В 2017 году «заявительный» принцип распространен на углеводородное сырье (Иркутская область, Забайкальский край, Республика Хакасия, Республика Бурятия), а также предусмотрено преимущественное право геологического изучения флангов и нижележащих (вышележащих) горизонтов разведываемых и (или) разрабатываемых месторождений полезных ископаемых действующими недропользователями. В 2018 году «заявительный» принцип был расширен по углеводородному сырью за счет Оренбургской области, арктических зон Красноярского края и Республики Саха (Якутия).
В 2019 году произошло расширение «заявительного» принципа на прогнозные ресурсы твердых полезных ископаемых категорий P1 и Р2 на территории Дальневосточного федерального округа и Иркутской области. Спустя год в список были включены объекты, по которым имеются прогнозные ресурсы угля каменного на территории АЗРФ, а также увеличена площадь участков недр, предоставляемых по «заявительному» принципу для геологического изучения на алмазы до 500 км2.
По «заявительному» принципу на территории Дальнего Востока и Арктики было выдано уже 3 467 лицензий, в том числе в 2020 году — 1 079, что составляет 81 % от общего числа лицензий, выданных по «заявительному» принципу в Российской Федерации. Частные инвестиции в геологическое изучение с целью поиска новых месторождений должны превысить 140 млрд руб.
Работа с отходами — общая цель
Эффективное использование отходов производства и минимизация их влияния на окружающую среду — это еще одно ключевое направление, по которому Минприроды проводит масштабную работу. При этом министерство находится в постоянном контакте как с недропользователями, так и с представителями государственных органов власти. Именно так, совместно, осуществляется работа над законопроектом № 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования», который осенью 2021 года будет рассмотрен Госдумой России во втором чтении. Задача предлагаемого законопроекта — стимулировать использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ними перерабатывающих производств.
В частности, законопроектом предлагается:
— ввести в законодательство понятие «отходы недропользования»;
— синхронизировать законодательство РФ о недрах и законодательство РФ об отходах производства и потребления, исключить имеющиеся коллизии;
— установить право пользователя недр извлекать полезные ископаемые и полезные компоненты из отходов недропользования и использовать отходы недропользования для ликвидации и консервации горных выработок на основании технического проекта;
— нормативно закрепить привязку права поль-зования отходами недропользования не к субъекту, в результате деятельности которого они сформировались, а к участку недр, при пользовании которым они образовались, то есть дать возможность недропользователю перерабатывать старые отвалы, расположенные на участке недр;
— закрепить право недропользователя изменять границы участка недр в сторону увеличения в целях включения в него отходов недропользования;
— установить обязанность пользователей недр представлять сведения о потенциальных полезных ископаемых и полезных компонентах, содержащихся в отходах недропользования, в органы государственной статистики, а также обеспечивать сохранность полезных ископаемых и полезных компонентов в таких отходах путем внедрения современных систем управления отходами;
— в качестве экономической меры стимулирования не взимать плату за размещение отходов недропользования, если в отношении указанных отходов реализуется проект по извлечению полезных ископаемых и полезных компонентов.
На уровне подзаконных нормативных актов прорабатываются механизмы упрощения процедуры проведения экспертизы запасов полезных ископаемых в отходах недропользования.
По данным 2018 года, общая годовая стоимость сырьевой продукции, получаемой из отходов недропользования по проектам, реализуемым в Российской Федерации, превысила 35 млрд руб. В период до 2035 года по утвержденным проектам планируется извлечь из отходов недропользования 55 т золота, 61 т серебра, 119 т платиноидов, 98 тыс. т меди, 9,3 т олова, 15,4 т WO3, 349 тыс. т цинка, 100 т ZrO2, 4 млн т железных руд, 0,3 млн т P2O5, 11,4 млн т цементного сырья, 47 млн м3 строительных камней, 377 тыс. т флогопита, 1 895 тыс. т полевошпатового сырья. Диаграмма на рис. 1 демонстрирует доли различных полезных ископаемых, добываемых из отходов.
Анализ дополнительного ресурсного потенциала по утвержденным запасам, ожидаемым к вводу в разработку, а также по забалансовому сырью дает наиболее существенный прирост по РЗМ, меди, железным рудам, фосфатному сырью, серебру, олову, цирконию, мусковиту.
Важнейшее значение для вовлечения отходов недропользования в полезное использование имеют технологические достижения в переработке и утилизации такого типа сырья и стимулирующие меры. Сегодня Министерство природы России активно развивает сотрудничество с недропользователями, выявляя наиболее актуальные вопросы обращения с отходами, и продолжает совершенствование законодательной базы, направленной на внедрение экологичных, инновационных решений в сфере природопользования.
