Недропользование (в частности, добыча твердых полезных ископаемых) является туго связанным узлом интересов и противоречий многих участников процесса – государства, его граждан, бизнеса, внутренних и иностранных инвесторов, этнических групп, чиновников и общественных деятелей.
Таким образом, регулирование недропользования является результатом этого взаимодействия. Необходимо отметить, что, несмотря на схожесть декларируемых целей, буква и дух закона значительно различаются между странами. Для примера, и в России, и в Австралии недра принадлежат государству (в случае Австралии – Короне) и их поиск, разведка и разработка должны приносить пользу всему обществу. Однако если российское законодательство (и подзаконные акты) является одним из самых неблагоприятных для инвестиций (внутренних и иностранных) в поиск и разведку месторождений твердых полезных ископаемых, австралийское может служить примером баланса соблюдения интересов общества, государства и его граждан.
Это отражается и в экономических показателях развития страны (см. Таблица 1).
| Ведение бизнеса, 2014 г. | Количество открытых в 2011 г. новых компаний на
1 000 человек |
ВВП на душу населения в 2012 г., доллары США | Прямые иностранные инвестиции, % от ВВП ¹ |
Темпы роста ВВП, % ¹ |
|
| Австралия | 11 | 6,17 | 67 035 | 4,9 * | 3,4 |
| Россия | 92 | 0,83 | 14 037 | 2,55 | 3,44 |
Источники: Всемирный банк
Вышеприведенные показатели, а также тот факт, что Австралия является одним из ведущих экспортеров, позволяют рассматривать ее как ориентир для развития российской системы регулирования недропользования. Или по крайней мере хороший пример для изучения.
Австралия (Австралийский Союз) – федерация, вопросы регулирования недропользования в которой являются сферой ответственности штатов. Законодательство отдельных штатов отличается друг от друга, однако общие принципы сохраняются. Мы будем рассматривать пример Западной Австралии, как центра добычи полезных ископаемых и самого богатого штата в стране.
Принципы
Главным регулирующим документом является Mining Act 1978. Этот документ проходит постоянные уточнения и дополнения. Однако общие принципы остаются неизменными:
- Все полезные ископаемые принадлежат Короне.
- Основанием для деятельности по недропользованию является лицензия.
- Лицензия может быть передана, продана, являться объектом залога. Также лицензия может быть оформлена на несколько лиц (как физических, так и юридических).
- Доступ ко всей информации максимально упрощен (доступ через сеть Интернет).
- Минимизация ущерба для окружающей среды является одним из краеугольных камней, заложенных в основе Mining Act 1978.
- Персональная ответственность чиновников.
Лицензии
Существует несколько видов лицензий на недропользование, которые могут быть использованы компаниями.
Прежде всего, это поисковая лицензия (Prospecting licence). Лицензия выдается на срок до 4 лет, максимальная площадь, которую может покрывать лицензия, – 200 га. Количество лицензий на одно лицо (как физическое, так и юридическое) не ограничено. Данный вид лицензии подразумевает использование только самого простого оборудования (не предусмотрено использование тяжелой техники). Стоимость лицензии:
1) подача заявки на лицензию – 298,15 австралийского доллара;
2) ежегодная рента – 2,3 доллара за гектар, но не менее 23 австралийских долларов в год;
3) минимальные расходы на работы в год – 40 австралийских долларов на гектар, но не менее 2 000 австралийских долларов в год.
Для получения лицензии необходимо опубликовать заявку в официальном средстве массовой информации (газете), и при отсутствии возражений лицензия выдается в течение 21 дня.
Лицензия выдается на четыре года с возможностью продления еще на четыре. Владелец лицензии имеет первоочередное право на получение добычной лицензии на площадь.
Следующий тип лицензий, требующий рассмотрения, – геологоразведочная лицензия (exploration licence). Лицензия предоставляется по заявлению (как и другие виды). Максимальная площадь – 70 блоков (или 200 блоков, если площадь находится за границами известных зон минерализации). Блок – это участок 1 минута широты на 1 минуту долготы. Средняя площадь блока в Западной Австралии – 302 гектара. Лицензия подразумевает проведение полномасштабных геологоразведочных работ – бурение, прохождение канав и других открытых горных выработок. Однако данный вид разрешения не предусматривает добычу полезных ископаемых. Стоимость:
1) подача заявки на лицензию – 1 257,55 австралийского доллара (313,85 доллара, если заявка подается только на один блок);
2) ежегодная рента:
a) 1–3 годы – 119 австралийских долларов за блок (286,25 австралийского доллара, если один блок);
b) 4–5 годы – 185,1 австралийского доллара за блок;
c) 6–7 годы – 251,1 австралийского доллара за блок;
d) 8 и последующие годы – 475 австралийских долларов за блок;
3) минимальные расходы на программы работ:
a) 1–3 годы – 1 000 австралийских долларов на блок (минимум 10 000 австралийских долларов, если 1 блок; 15 000 австралийских долларов – 2–5 блоков; 20 000 австралийских долларов – 6–20 блоков);
b) 4–5 годы – 1 500 австралийских долларов на блок (минимум 10 000 австралийских долларов, если 1 блок; 20 000 австралийских долларов – 2–5 блоков; 30 000 австралийских долларов – 6–20 блоков);
c) 6–7 годы – 2 000 австралийских долларов на блок (минимум 15 000 австралийских долларов, если 1 блок; 30 000 австралийских долларов – 2–5 блоков; 50 000 австралийских долларов – 6–25 блоков);
d) 8 и последующие годы – 3 000 австралийских долларов на блок (минимум 20 000 австралийских долларов, если 1 блок; 50 000 австралийских долларов – 2–5 блоков; 70 000 австралийских долларов – 6–23 блока).
Для получения геологоразведочной лицензии необходимо опубликовать заявку в официальном средстве массовой информации (газете), и при отсутствии возражений лицензия выдается в течение 21 дня.
Лицензия выдается на 5 лет с возможностью продления еще на 5 лет, плюс еще 2 года после этого срока. В первый год действия лицензия не может быть передана другим лицам, за исключением случаев, когда владелец лицензии теряет дееспособность. Владелец лицензии имеет первоочередное право на получения добычной лицензии на площадь.
Объемы работ за весь срок действия лицензии не должны превышать 1 000 тонн горной массы.
По истечении 6 лет владелец лицензии должен вернуть государству 40 % блоков (если лицензия покрывает более 10 блоков). В эти 40 % входят как блоки, возвращенные в этот срок, так и блоки, на которые получена добычная лицензия.
Третий тип лицензий, который важен для нашего анализа, – добычная. Данная лицензия является самой сложной для получения, так как подразумевает значительный риск ущерба для окружающей среды, безопасности работников.
Главным документом для получения добычной лицензии является Mining Proposal (предложение по отработке месторождения). Документ, по сути, является детальным исследованием технико-экономических параметров отработки и может быть сравнен с ТЭО различных стадий – Scoping, Pre-Feasibility, Feasibility. Он включает в себя дату начала добычи, метод отработки, технологию переработки и обогащения, отчет о минеральных ресурсах, отчет о воздействии на окружающую среду, отчет о социальных факторах, план рекультивации месторождения. Этот документ требует согласования не только с профильным департаментом (Department of Mines and Petroleum в случае Западной Австралии), но и другими ведомствами. Прежде всего это ведомства, отвечающие за защиту окружающей среды и безопасность жизнедеятельности. Такое согласование может занять от 8 до 12 месяцев с даты подачи до получения лицензии.
Лицензия выдается на 21 год с возможностью продления. В данной лицензии нет ограничений по площади. Стоимость:
1) подача заявки на лицензию – 439,65 австралийского доллара;
2) ежегодная рента – 15,7 австралийского доллара за гектар;
3) минимальные расходы на работы в год – 100 австралийских долларов на гектар, но не менее 5 000 австралийских долларов в год, если площадь участка составляет 5 га или менее, и не менее 10 000 австралийских долларов в прочих случаях.
Прочие виды лицензий:
1) специальная поисковая лицензия – для физических лиц, предназначена для поиска золотых месторождений. Максимальная площадь – 10 га;
2) общая лицензия – предоставляет право размещать на площади дополнительные постройки, оборудование, склады и хранилища. Чаще всего выдается вместе с добычной лицензией;
3) резервная лицензия – предназначена для сохранения за текущим владельцем лицензии участка земли при нецелесообразности ведения работ в текущих условиях. Примером могут служить случаи нахождения перспективных участков при падении цены на полезное ископаемое. Владелец лицензии не хочет отдавать участок, однако экономические условия не позволяют вести работы на нем и тем более вести добычу.
Существует еще несколько видов лицензий, которые служат различным специфическим целям. Однако для целей данной статьи они не имеют принципиального значения.
Общие принципы, заложенные в правилах лицензирования, – поиск и разведка стимулируются государством, добыча должна вестись с минимальным ущербом для окружающей среды и риском для персонала предприятия и общества.
Одновременно с лицензионными платежами недропользователи платят роялти за объем добытого полезного ископаемого. Компании ежемесячно/ежеквартально предоставляют отчеты об объемах добычи, и на основании этих отчетов производится расчет данного роялти. Ниже приведена таблица, применяемая в Западной Австралии.
Таблица 2. Схема расчета роялти на добычу некоторых полезных ископаемых в Западной Австралии
| Полезное ископаемое | Схема расчета роялти |
| Уголь | При экспорте – 7,5 % от стоимости,
иначе – AUD1 на тонну |
| Кобальт | Концентрат – 5 % стоимости,
металл – 2,5 % стоимости |
| Медь | Концентрат – 5 % стоимости,
металл – 2,5 % стоимости |
| Золото | Первые 2 500 унций, произведенных в году, не облагаются,
далее – 2,5 % от стоимости |
| Железная руда | В зависимости от типа руды – от 5 до 7,5 % стоимости |
Роль контролирующих органов
Контролирующие органы должны быть допущены на место ведения работ в любое время. Однако практика показывает, что на этапе поиска и разведки компании и физические лица могут так и не встретиться с представителями властей. Однако при получении разрешения на добычу и при ведении добычи контролирующие органы обычно посещают месторождения. Их роль при этом заключается не в доказательстве вины недропользователя, а скорее в помощи им с целью повышения эффективности работ. Некоторые представители недропользователей отзываются о государственных инспекторах как о бесплатных консультантах. Взаимодействие с ними начинается задолго до намеченного визита, и их комментарии и советы являются ценным вкладом в повышение эффективности работы предприятий. При этом если чиновник будет уличен в предвзятом отношении к какому-либо недропользователю, он по решению суда может быть приговорен к тюремному заключению на срок до 2 лет либо к штрафу.
Одобрение властей также требуется при строительстве капитальных объектов на предприятии. Однако разрешительная процедура сводится к информированию соответствующего ведомства и предоставлению проекта строительства.
Особое внимание уделяется безопасности производства. Предприятие должно вести журнал ответственного за безопасность. Обычно это директор предприятия. Также должны быть зафиксированы фамилии руководителей, которые несут персональную ответственность за безопасность производства и защиту окружающей среды.
Доступ к информации и стимулирующие программы
Правительство Западной Австралии ведет планомерную работу по облегчению доступа к информации о лицензиях, проведенных работах, а также о геологическом строении участков недр. В частности, доступ к данной информации осуществляется на бесплатной основе через сеть Интернет. Государство ежегодно вкладывает значительные средства в работы по геофизическим и геохимическим исследованиям территории штата.
Одновременно существует программа прямого субсидирования геологоразведочных проектов. В декабре этого года было объявлено о выделении 5,6 миллиона австралийских долларов на софинансирование 46 проектов по поиску и разведке месторождений твердых полезных ископаемых с целью развития ресурсного потенциала штата.
Однако не обходится и без так называемого ресурсного национализма. Прогремевший на весь мир Resource Super Profit Tax является ярким тому примером. Однако необходимо отметить, что данный налог не распространяется на добывающие компании с годовой прибылью менее 75 миллионов долларов и нацелен только на компании, добывающие железную руду и уголь. Что автоматически выводит из-под его действия большую часть небольших компаний.
Австралийские власти видят в поисковых, геологоразведочных и добывающих компаниях партнеров, которые помогают трансформировать ресурсный потенциал страны в рабочие места и налоги. При этом государство жестко следит за соблюдением экологических норм и правил, а также за соблюдением техники безопасности на производстве и в сопутствующих процессах. Представители государства являются консультантами и помощниками в повышении эффективности работы предприятий.
