В настоящей статье проанализированы отдельные вопросы полномочий государственных органов при осуществлении постоянного федерального надзора за объектами размещения отходов.
Особое внимание уделено различным аспектам возникновения и осуществления права на добычу россыпного золота, таким как аннулирование лицензии на недропользование, границы участка недр, аренда лесного участка, пределы его использования. Часть вопросов касается отходов золотосодержащей руды: их признаков, класса опасности и собственности.
Образование отходов — неизбежный этап добычи руды, с которым связана обязанность вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, что позволяет отнести этот блок вопросов к осуществлению права на добычу полезных ископаемых. В целом тематика затронутых в обзоре дел не случайна. Технология добычи объясняет актуальность и постоянное присутствие таких дел в судебной практике.
В результате анализа судебной практики нами выделены направления и сформулирован предмет федерального надзора за объектами размещения отходов. Особое внимание следует обратить недропользователям, у которых имеются риски по нижеописанной квалификации.
При размещении высокотоксичных крупнотоннажных отходов, например «шлака металлургического производства», на собственном объекте размещения отходов имеет риск в рамках осуществления надзора в квалификации правонарушения, которое образуется в результате того, что металлы, входящие в состав отхода, загрязняют водный объект и почву. С превышением ПДК в несколько раз возникает риск экстремально высокого загрязнения (ЭВЗ). Что образует чрезвычайную ситуацию к объектам размещения отходов, а значит, что будет применяться постоянный федеральный надзор.
Размещение крупнотоннажных отходов на собственном объекте, например «отходы (хвосты) цианирования руд серебряных и золотосодержащих», при содержании токсичных веществ в образуемых отходах, в процессе их образования все отходы могут быть переквалифицированы в опасные. В целях соблюдения требований законодательства к объектам размещения отходов применяется постоянный федеральный надзор.
В деятельности при размещении отходов в целях исключения случаев попадания в водоносный горизонт высокотоксичных отходов («птичий помет», «фильтрат полигона») и соблюдения технологий сор-тировки и размещения отходов, согласно выданной лицензии, также применяется постоянный федеральный надзор.
Проанализированы проблемы в сфере добычи и переработки руды драгоценных металлов для недропользователей, возникновение которых чаще всего ведет к предмету контрольно-надзорной деятельности, и особенности их разрешения в рамках оспаривания результатов проверок и предписаний. Их можно условно разделить на пять разделов: проблемы в области отнесения отходов к классам опасности, проблемы с правом собственности на золотосодержащие отвальные хвосты, вопросы аннулирования лицензий на добычу, особенности изменения границ участка недр, ограничение недропользования при нарушении лесного законодательства.
Ниже пойдет речь о наиболее интересных судебных делах и примерах практики оспаривания результатов контрольно-надзорной деятельности, наиболее интересно раскрывающих вышеобозначенные пять направлений.
Проблема отнесения отходов к классам опасности.
Управление Росприроднадзора имеет право в ходе проверки установить класс отхода путем проведения анализа в ЦЛАТИ, минуя «Порядок подтверждения отнесения отходов I–V классов опасности к конкретному классу опасности».
Решение Арбитражного суда Камчатского края от 20.12.2017 по делу № А24-5588/2017.
Общество разместило отходы добычи руд и песков драгоценных металлов (золота, серебра и металлов платиновой группы) в карте хвостохранилища Асачинского месторождения и отнесло эти отходы к V классу опасности.
В ходе проверки Росприроднадзора пробы отхода проанализированы в ЦЛАТИ и отнесены к 3-му и 4-му классу опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду. Доводы общества о несоблюдении управлением «Порядка подтверждения отнесения отходов I–IV класса опасности к конкретному классу опасности» судом отклонены, поскольку ЦЛАТИ аккредитовано проводить данные виды проверок.
Возможность извлекать драгоценный металл из руды в процессе продолжительной технологической переработки, а также нахождение этой руды на складе добывающего предприятия не препятствует оценке золотосодержащей руды в качестве отхода производства.
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 07.06.2016 по делу № А07-16257/2015.
В результате деятельности ООО «Семеновский рудник» образовались отвальные хвосты, т. е. отвальные отходы обогащения содержащего драгоценный металл минерального сырья, в котором содержание драгоценного металла ниже, чем в исходном сырье. В связи с этим Управление Росприроднадзора выдало обществу предписание доначислить и внести плату за негативное воздействие на окружающую среду. Оспаривая предписание, общество указывало, что руда пригодна для дальнейшего извлечения золота, хранится на складе и поэтому отходом не является.
Суд отклонил доводы общества и в иске отказал, поскольку наличие технологической возможности дальнейшей переработки золотосодержащей руды для получения флотационного концентрата не влияет на оценку этого продукта в качестве отвального отхода. Отвальные хвосты находятся в собственности общества и хранятся более 11 месяцев. Общество не доказало фактическое осуществление дальнейшей переработки спорных отходов в целях извлечения драгоценных металлов в соответствии с существующими технологическими решениями.
Право собственности на золотосодержащие отвальные хвосты.
Добытые в результате использования недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться в собственности недропользователя, только если это оговорено в лицензии.
Определение Верховного суда РФ от 24.05.2016 № 302-ЭС15-11080 по делу № А78-11454/2013.
Предприниматель обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с иском к администрации городского поселения «Город Балей» о признании права собственности на золотосодержащие отвальные хвосты, приобретенные им по договору купли-продажи у АО ГОК «Балей». В качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования, привлечено Федеральное агентство по недропользованию.
Судом установлено, что ОАО ГОК «Балейзолото» осуществляло добычу золота на Тасеевском золоторудном месторождении. Лицензия не предусматривала передачу отходов горнодобывающего и перерабатывающих производств в собственность ОАО «ГОК «Балейзолото». Поэтому общество являлось собственником только добытого золота, но не золотосодержащих пород горной массы, в том числе хвостов, которые остались в собственности государства. В связи с этим отходы не могли войти в конкурсную массу общества и быть проданы предпринимателю. В иске отказано.
Аннулирование лицензий на добычу.
Нарушение условий лицензионного соглашения является основанием для аннулирования лицензии на геологическое изучение, разработку и добычу россыпного золота.
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29.05.2020 по делу № А60-26317/2019.
ООО «Московка» выдана лицензия на геологическое изучение, разведку и добычу россыпного золота. Проверкой Росприродназора установлено, что общество добывает золото без проекта на разработку участка недр, геологического отчета запасов золота, компенсации потерь и убытков владельцам земельных участков, т. е. с нарушением условий лицензионного соглашения.
Поскольку предписания об устранении нарушений не исполнены, лицензия на право пользования недрами досрочно прекращена приказом Департамента по недропользованию по Уральскому федеральному округу. Общество обжаловало приказ в арбитражном суде, просило признать его недействительным. Суд отклонил требования общества, указав следующее.
Лицензия может быть досрочно прекращена в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. Лицензионное соглашение является приложением к лицензии, ее неотъемлемой частью и представляет собой договор, содержащий условия, обязательные к выполнению недропользователем. Условия, непосредственно прописанные в лицензионном соглашении, признаются существенными условиями лицензии.
Досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения фактически представляет собой расторжение договорных отношений и влечет аннулирование (прекращение) лицензии на основании п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах.
Аналогичное дело — постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.03.2020 по делу № А73-11340/2019.
Прекращению лицензии в связи с нарушением ее существенных условий должна предшествовать внеплановая проверка с обязательным уведомлением пользователя недр о ее проведении.
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17.10.2019 по делу № А33-31050/2018.
ООО «Голден Санд» выдана лицензия на пользование недрами в целях разведки и добычи россыпного золота. Проверкой Росприроднадзора выявлено нарушение существенных условий лицензионного соглашения, выраженное в необеспечении уровня добычи минерального сырья, отсутствии статистической отчетности. Обществу выдано предписание об устранении нарушений, которое не было исполнено, после чего приказом Департамента по недропользованию право пользования недрами досрочно прекращено.
По заявлению общества данный приказ признан судом недействительным по следующим правовым основаниям. Решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечению трех месяцев со дня получения пользователем письменного уведомления о допущенных нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения. Срок устранения устанавливается от 3 до 12 месяцев. Между тем такое уведомление не было вручено пользователю по не зависящим от него причинам (правила доставки почтовой корреспонденции не соблюдены, фактически уведомление обществу не вручено, само общество не уклонялось от его получения).
Кроме того, согласно поручению Росприроднадзора от 24.02.2016 № ОД-02-01-36/3034, территориальный орган Росприроднадзора в случае поступления уведомления Роснедр о допущенных нарушениях условий пользования недрами по истечении срока на устранение нарушений, указанных в таком уведомлении, в обязательном порядке проводит внеплановые проверки на основании п. 3 ч. 2 ст. 10 федерального закона от 26.11.2008 № 294-ФЗ. В настоящем деле грубо нарушен порядок проведения проверки: общество не уведомлено о ее начале, поэтому результаты проверки не могут быть надлежащим доказательством по делу об аннулировании лицензии.
Изменение границ участка недр.
Поскольку лицензиату предоставлено право на все запасы месторождения, изменение границ участка недр в сторону его увеличения не приведет к приросту разрешенных к добыче запасов золота и не противоречит закону.
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03.05.2018 по делу № А33-14022/2017.
ООО «Куклинское» имеет лицензию на добычу россыпного золота, обратилось в Департамент по недропользованию с заявкой об изменении границ участка недр. Департамент отказал в этом со ссылкой на п. 8 Положения об установлении и изменении
границ участков недр, предоставляемых в пользование (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 № 429) — превышение более чем на 20 % полезных ископаемых, поставленных на баланс до дня подачи заявки об изменении границ.
Арбитражный суд признал отказ незаконным, отметив следующее. Согласно лицензии обществу переданы все запасы золота по месторождению Солонечное, включая балансовые и забалансовые запасы. Увеличение размера участка не повлечет прироста запасов золота и требуется обществу для разработки всех запасов, состоящих на учете по месторождению Солонечное. Суд обязал департамент повторно рассмотреть заявку общества.
Ограничение недропользования при нарушении лесного законодательства.
Использование лесного участка для добычи золота является самовольным, если договор аренды участка, находящегося в федеральной собственности, заключен с муниципальным образованием.
Определение Верховного суда РФ от 08.02.2021 № 302-ЭС20-22868.
ООО «Железный кряж» имеет лицензию на исследование и добычу россыпного золота. Проверкой Минприроды Забайкальского края выявлены нарушения лесного законодательства, выраженные в том, что общество ведет вскрышные работы и добычу золота на землях лесного фонда без правоустанавливающих документов. Предписанием обществу предложено приостановить добычу на самовольно занятом лесном участке и привести участок в со-стояние, пригодное для ведения лесного хозяйства.
Общество оспорило предписание в суде, просило признать его недействительным. Удовлетворяя требования, суд первой инстанции указал, что земельный участок находится на землях лесного фонда, используется обществом на основании договора, заключенного с администрацией муниципального района, поэтому не является самовольно занятым. Апелляционный суд отменил решение, признал использование участка самовольным, поскольку участок находится в федеральной собственности, договор аренды не мог быть заключен муниципальным образованием и является ничтожной сделкой. Апелляционный суд не усмотрел спора о праве между муниципальным образованием и Российской Федерацией, который не подлежал бы рассмотрению в порядке гл. 24 АПК РФ, и отказал обществу в удовлетворении заявленных требований.
Арендная плата за использование части лесного участка, нарушенной отработкой предыдущего недропользователя и занятой дренажными отвалами и ледниками, начисляется с применением понижающего коэффициента 0,5.
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирс-кого округа от 09.02.2021 по делу № А19-29432/2019.
Министерство лесного комплекса Иркутской области (арендодатель) и ООО ЗАО «Ленсиб» (арендатор) заключили договор аренды лесного участка в целях использования лесов для геологического изучения недр и добычи россыпного золота. После заключения договора министерство обратилось в суд с иском о перерасчете арендной платы, необоснованном применении к части лесного участка понижающего коэффициента 0.5, установленного абз. 4 примечания 8 к таблице 14 постановления Правительства РФ от 22.05.2007 № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» (далее — ставки).
Отказывая в иске, суд исходил из того, что размер ставки находится в прямой зависимости от качественного и количественного состояния лесных насаждений, видов и целей использования лесного участка, от вида и объемов предоставляемых в пользование лесных ресурсов. Актом натурного обследования арендуемого лесного участка установлено, что частично земли являются нелесными, занятыми под дренажные отвалы предыдущего недропользователя и ледники. К таким участкам должен применяться понижающий коэффициент 0.5, установленный ставками для просек, дорог, болот (за исключением разработки месторождений торфа) и каменистых россыпей.
Законодательство запрещает размещение карьера на участках особо защитных лесов.
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11.05.2018 по делу № А78-9244/2017.
Между ООО «Золотодобывающая компания «Угрюм» (арендатор) и Государственной лесной службой Забайкальского края (арендодатель) заключен договор аренды лесного участка для добычи россыпного золота, по условиям которого общество обязалось приступить к использованию лесного участка после получения проекта освоения лесов с положительным заключением государственной экспертизы.
Проект разработан арендатором, но получил отрицательное экспертное заключение и не был утвержден арендодателем, что явилось основанием для обращения общества в суд с требованием о признании отрицательного заключения незаконным. Отказывая в удовлетворении требований, суды исходили из того, что на особо защитных участках леса проектом предусмотрено строительство карьера, не относящегося к объектам лесной инфраструктуры, что не допускается действующим законодательством (п. 2 Перечня объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 27.05.2013 № 849-р).
Несоответствие проекта освоения лесов в части планируемого размещения карьера на участках особо защитных лесов верно расценено судами как нарушение лесного законодательства и достаточное основание для выдачи отрицательного заключения государственной экспертизы.
Недропользователь не вправе ограничивать проезд третьих лиц (работников вахтового поселка другого недропользователя) по лесной дороге, проходящей по арендованному лесному участку.
Определение Верховного суда РФ от 07.09.2018 по делу № А04-9289/2017.
ООО «Россзолото» осуществляет геологическое изучение недр, в целях размещения инфраструктуры, необходимой для недропользования, арендует лесной участок. В том же лесничестве другой лесной участок арендует ООО «Золотинка», за 6 км от которого разместило вахтовый поселок и для проезда к нему использует исторически сложившуюся лесную дорогу, проходящую через лесной участок, арендуемый обществом «Россзолото».
ООО «Россзолото» установило на дороге шлагбаум, препятствовало свободному проходу работников ООО «Золотинка» с вахтового поселка на работу и обратно. Прокуратура вынесла представление обществу «Россзолото» об устранении нарушений закона и обеспечении свободного прохода, которое было обжаловано в суде.
Признавая предписание законным, арбитражный суд установил следующее. Статьей 17 Закона о недрах запрещаются действия пользователей недр, направленные на дискриминацию других пользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры. Доступ граждан в лес может быть ограничен только в целях пожарной безопасности. К участку ООО «Золотинка» не ведут дороги федерального, регионального или местного значения. Попасть туда можно единственно возможным путем: исторически сложившейся дорогой через участок, находящийся в аренде ООО «Россзолото». Установка шлагбаума не обусловлена объективными причинами, такими как обеспечение безопасности при производстве работ по разработке месторождения полезных ископаемых. Следовательно, предписание прокуратуры соответствует ст. 17 Закона о недрах и не нарушает права заявителя.
Таким образом, мониторинг состояния обозначенных проблем для недропользователей способен обеспечить готовность к постоянному федеральному надзору за объектами размещения отходов и минимизировать наличие рисков, обозначенных в проанализированных судебных кейсах.
Подробный обзор необходимо проводить ежегодно в связи со значительными изменениями законодательства, регулирующего сферу недропользования, учитывая тенденции в изменении судебной практики, так как суды, в свою очередь, погружаются чаще в сложные вопросы недропользования, применяя презумпцию «экологической опасности».
Автор: Жаров Евгений Викторович, адвокат по защите прав природопользователей, к. э. н., адвокатское бюро Zharov Group, www.zharov.eco