В соответствии с п. 1 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (утв. постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 г. № 222, далее – Правила) санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее – объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.
В соответствии с п. 3 Правил решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека определяет предусмотренные классификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, виды объектов, в отношении которых решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются ее территориальными органами.
Критерием необходимости установления или изменения санитарно-защитной зоны является факт формирования за контурами объекта химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования:
· 1 ПДК, установленные СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 2);
· 1 ПДУ, установленные СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 2).
В соответствии с п. 13 Правил заявление об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны и документы, указанные в п. 14 Правил, представляются или направляются в уполномоченный орган лицами, указанными в пп. 6, 7, 9 и 10 Правил, по их выбору лично или посредством почтовой связи на бумажном носителе либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, заверенных усиленной квалифицированной электронной подписью заявителей или иными лицами на основании заключения договора с заявителями.
Согласно п. 14 Правил к заявлению об установлении или изменении санитарно-защитной зоны прилагаются:
а) проект санитарно-защитной зоны;
б) экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны.
Требования к проекту санитарно-защитной зоны определены п. 16 Правил. Указанный проект должен содержать:
а) сведения о размерах санитарно-защитной зоны;
б) сведения о границах санитарно-защитной зоны (наименования административно-территориальных единиц и графическое описание местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, в том числе в электронном виде);
в) обоснование размеров и границ санитарно-защитной зоны в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе с учетом расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека;
г) перечень ограничений использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в соответствии с п. 5 Правил;
д) обоснование возможности использования земельных участков для целей, указанных в подп. «б» п. 5 Правил, в том числе с учетом расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека (в случае, если в проекте не предусмотрено установление таких ограничений использования земельных участков).
Таким образом, размер и границы санитарно-защитной зоны устанавливаются с учетом расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека.
Исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решения об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны установлен п. 27 Правил. Такими основаниями являются:
а) отсутствие документов, указанных в п. 14 Правил, или отсутствие сведений, предусмотренных п. 16 Правил;
б) несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны размеров и границ санитарно-защитной зоны, обоснований таких размеров и границ требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
в) несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны ограничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, ограничениям использования земельных участков, установленным п. 5 Правил, или несоответствие обоснований возможности использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, для целей, предусмотренных подп. «б» п. 5 Правил, требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
г) наличие в экспертном заключении сведений о несоответствии проекта санитарно-защитной зоны санитарно-эпидемиологическим требованиям.
Отказы ЦА Роспотребнадзора в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны зачастую являются неправомерными и противоречат требованиям законодательства, регулирующего вопросы установления санитарно-защитных зон в силу следующих обстоятельств.
1. Оценка риска для здоровья населения. В соответствии с требованиями п. 16 Правил проект СЗЗ не содержит отчет «Оценка риска для здоровья населения от химического загрязнения атмосферного воздуха выбросами».
2. Из формулировки п. 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что объективные данные, свидетельствующие о действительном уменьшении уровня негативного воздействия на среду обитания необходимы именно для уменьшения ранее установленного размера санитарно-защитной зоны для действующих промышленных объектов. При этом необходимость проведения указанных лабораторных наблюдений в рамках первоначального установления санитарно-защитной зоны отсутствует.
3. Предприятия соблюдают требования п. 71 СанПиН 2.1.3684-21, на нарушение которых указывает орган.
Действующее законодательство требует соблюдения уровней воздействия, не превышающих 1 ПДК (ОБУВ), ПДУ на границе санитарно-защитной зоны или на указанных в п. 70 СанПиН 2.1.3684-21 территориях, но не на границе промышленной площадки.
Также отсутствует нарушение требований подп. «в» п. 16 Правил, согласно которому проект СЗЗ содержит обоснование размеров и границ санитарно-защитной зоны в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе с учетом расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека.
4. Исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром проводятся в контрольных точках и по показателям воздействия, порядок определения которых устанавливается Роспотребнадзором. Такой порядок в настоящее время отсутствует.
Поскольку требования к выбору мест наблюдений, их количеству и периодичности проведения наблюдений не установлены, хозяйствующие субъекты вправе самостоятельно определить количество точек на границе санитарно-защитной зоны промышленных объектов и производств, в жилой застройке, а также периодичность проведения наблюдений.
Согласно позиции Роспотребнадзора, необходимо установить формирование за контурами объекта указанных превышений возможно на основании расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека.
5. Указание в проекте СЗЗ перечня ограничений использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в полном соответствии с формулировкой, приведенной в п. 5 Правил, является нарушением подп. «д» п. 16 Правил и не входит в перечень оснований для отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны согласно п. 27 Правил.
6. Устранение замечаний Роспотребнадзора потребует внесения изменений в утвержденный проект санитарно-защитной зоны, что, в свою очередь, повлечет необходимость повторного получения экспертного и санитарно-эпидемиологического заключений о соответствии указанного проекта санитарным правилам.
Обоснование отказа Роспотребнадзора в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны для предприятия не соответствует действующему законодательству на основании следующего.
1. В экспертном заключении оценка риска не отражена, что является нарушением подп. «б» п. 14 Правил.
Приведенный подп. «б» п. 14 Правил устанавливает необходимость приложения к заявлению об установлении СЗЗ экспертного заключения о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны, но не требования к составу и содержанию указанного заключения.
Проект санитарно-защитной зоны должен соответствовать следующим требованиям:
· СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (новая редакция с изменениями);
· Раздел III СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий»;
· Раздел I, раздел V СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания».
При этом в соответствии с требованиями п. 16 Правил представленный на экспертизу проект СЗЗ должен содержать отчет «Оценка риска для здоровья населения от химического загрязнения атмосферного воздуха выбросами», выполненный специалистами ФГУН «СЗНЦ гигиены и общественного здоровья».
Таким образом, замечание Роспотребнадзора об отсутствии в экспертном заключении оценки риска, а также нарушений требований подп. «б» п. 14 Правил неправомерно.
2. Размер СЗЗ может быть уменьшен при соблюдении требований п. 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Размер СЗЗ сокращается по всем сторонам света, при этом программой натурных исследований атмосферного воздуха и уровней физического воздействия не предусмотрены контрольные точки по всем направлениям, по которым сокращается СЗЗ, что объективно не доказывает достаточность предлагаемых к установлению размеров СЗЗ и является нарушением пп. 4.1, 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и подп. «в» п. 16 Правил.
Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее – СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) обладают меньшей юридической силой, чем Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 342-ФЗ) и Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. № 222), ввиду чего подлежат применению исключительно в части, не противоречащей Федеральному закону № 342-ФЗ и Правилам.
Как указывалось выше, согласно Правилам, размер и границы санитарно-защитной зоны обосновываются в проекте санитарно-защитной зоны с учетом расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека в соответствии с Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 6 июня 2017 г. № 273 «Об утверждении методов расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе».
В соответствии с разделом VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
Таким образом, размеры санитарно-защитных зон, предусмотренные СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, являются ориентировочными.
При этом установление ориентировочных размеров санитарно-защитных зон промышленных объектов и производств Правилами не предусмотрено.
В настоящее время санитарная классификация, предусмотренная разделом VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, не применяется для определения размеров санитарно-защитных зон промышленных объектов и производств тепловых электрических станций, складских зданий и сооружений.
Как следует из данного замечания и буквального толкования положений п. 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, данный пункт СанПиНа применяется при уменьшении размера установленной санитарно-защитной зоны.
Так, согласно п. 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 размер санитарно-защитной зоны для действующих объектов может быть уменьшен при:
· объективном доказательстве достижения уровня химического, биологического загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух до ПДК и ПДУ на границе санитарно-защитной зоны и за ее пределами по материалам систематических лабораторных наблюдений для предприятий I и II класса опасности (не менее пятидесяти дней исследований на каждый ингредиент в отдельной точке) и измерений и оценке риска для здоровья; для промышленных объектов и производств III, IV, V классов опасности по данным натурных исследований приоритетных показателей за состоянием загрязнения атмосферного воздуха (не менее тридцати дней исследований на каждый ингредиент в отдельной точке) и измерений;
· подтверждении измерениями уровней физического воздействия на атмосферный воздух на границе санитарно-защитной зоны до гигиенических нормативов и ниже;
· уменьшении мощности, изменении состава, перепрофилировании промышленных объектов и производств и связанного с этими изменениями класса опасности;
· внедрении передовых технологических решений, эффективных очистных сооружений, направленных на сокращение уровня воздействия на среду обитания.
Таким образом, из вышеприведенных нормативных положений следует, что уменьшение санитарно-защитной зоны осуществляется в рамках пересмотра принятого размера санитарно-защитной зоны для максимальной проектной или фактически достигнутой мощности.
При этом из формулировки данного пункта СанПиНа следует, что объективные данные, свидетельствующие о действительном уменьшении уровня негативного воздействия на среду обитания необходимы именно для уменьшения ранее установленного размера санитарно-защитной зоны для действующих промышленных объектов.
При этом необходимость проведения указанных лабораторных наблюдений в рамках первоначального установления санитарно-защитной зоны отсутствует.
Таким образом, отказ Роспотребнадзора в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны ввиду отсутствия подтверждения возможности сокращения указанной зоны фактически проведенными натурными исследованиями не соответствует действующему законодательству.
3. На нормируемых территориях выявлены превышения ПДУ звукового давления.
В соответствии с п. 3.11 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 проектная документация должна представляться в объеме, позволяющем дать оценку соответствия проектных решений санитарным нормам и правилам.
· В соответствии с п. 70 СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 г. № 3) (далее – СанПиН 2.1.3684-21) не допускается превышение гигиенических нормативов содержания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе:
· в жилой зоне – <= 1,0 ПДК (ОБУВ);
на территории, выделенной в документах градостроительного зонирования, решениях органов местного самоуправления для организации курортных зон, размещения санаториев, домов отдыха, пансионатов, туристских баз, организованного отдыха населения, в том числе пляжей, парков, спортивных баз и их сооружений на открытом воздухе, а также на территориях размещения лечебно-профилактических учреждений длительного пребывания больных и центров реабилитации – <= 0,8 ПДК (ОБУВ).
Роспотребнадзор указывает на нарушение п. 71 указанного нормативно-правового акта, согласно которому эксплуатация объектов, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее – источники воздействия), создающих с учетом фона по указанным факторам ПДК (ОБУВ) и (или) ПДУ, превышающие гигиенические нормативы на границе санитарно-защитной зоны или на территориях и объектах, указанных в п. 70 Санитарных правил, осуществляется их правообладателями при условии разработки и реализации санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на снижение уровней воздействия до ПДК (ОБУВ), ПДУ на границе санитарно-защитной зоны или на указанных территориях, объектах.
При этом законодательство требует непревышения уровней воздействия, равных ПДК (ОБУВ), ПДУ, на границе санитарно-защитной зоны или на указанных в п. 70 СанПиН 2.1.3684-21 территориях, но не на границе промышленной площадки, в связи с чем данное замечание неправомерно.
4. При анализе расчетов рассеивания обнаружены вещества, не включенные в программу натурных исследований, являющиеся источником воздействия на среду обитания и здоровье человека, что является нарушением пп. 2.1, 4.1, 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и подп. «в» п. 16 Правил.
Согласно п. 4.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.
В соответствии с Правилами СЗЗ устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.
В соответствии с п. 8 Правил исследования (измерения) химических, физических и биологических факторов, а также экспертизы результатов таких исследований (измерений) осуществляются должностными лицами, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, экспертами, имеющими право на их проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Также согласно п. 12 Правил в случаях, предусмотренных пунктами 7, 8 и абзацем первым п. 10 данных Правил, исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта) проводятся в контрольных точках и по показателям воздействия, порядок определения которых устанавливается Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
На основании изложенного исследования и измерения атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта (контуром ранее существовавшего объекта) проводятся в контрольных точках и по показателям воздействия, порядок определения которых устанавливается Роспотребнадзором.
При этом в настоящее время такой порядок отсутствует.
В соответствии с п. 73 СанПиН 2.1.3684-21 хозяйствующие субъекты, эксплуатирующие источники воздействия, обязаны в целях подтверждения соблюдения гигиенических нормативов обеспечивать проведение лабораторных исследований на границе санитарно-защитной зоны с учетом характеристик производственных процессов и метеорологических характеристик окружающей среды в объеме и с периодичностью, определенными программой производственного контроля.
На основании изложенного проведение исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух в соответствии с программой наблюдений является необходимой процедурой установления размеров санитарно-защитной зоны.
Вместе с тем требования к выбору мест наблюдений, их количеству и периодичности проведения наблюдений не установлены.
Таким образом, хозяйствующие субъекты вправе самостоятельно определить количество точек на границе санитарно-защитной зоны промышленных объектов и производств, в жилой застройке, а также периодичность проведения наблюдений.
Более того, согласно письму Роспотребнадзора от 11 сентября 2020 г. № 09-14655-2020-19 «О рассмотрении обращения по вопросу установления санитарно-защитной зоны при отсутствии превышений нормативных показателей за контуром объекта» установить формирование за контурами объекта указанных превышений возможно на основании расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека. Указанные расчеты согласно п. 16 Правил являются частью проекта СЗЗ при обосновании размеров и границ санитарно-защитной зоны в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Также, как указывалось выше, положения пункта 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 применяются при уменьшении размеров СЗЗ, но не при ее установлении.
Таким образом, данное замечание Роспотребнадзора также неправомерно.
5. Представленный проект СЗЗ содержит перечень ограничений использования земельных участков в границах СЗЗ согласно подп. «б» п. 5 Правил с указанием на возможность нарушения качества и безопасности лекарственных средств, сырья, воды и продукции. При этом проект СЗЗ не устанавливает точное наличие или отсутствие указанных нарушений. В случае если воздействие объекта приведет к указанным нарушениям, перечень ограничений должен быть указан согласно подп. «б» п. 5 Правил до слов «если». В ином случае необходимо представить обоснование возможности использования земельных участков в границах СЗЗ согласно подп. «д» п. 16 Правил.
Согласно п. 5 Правил в границах санитарно-защитной зоны не допускается использования земельных участков в целях:
а) размещения жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения садоводства;
б) размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.
Согласно п. 16 Правил проект санитарно-защитной зоны должен содержать обоснование возможности использования земельных участков для целей, указанных в подп. «б» п. 5 Правил, в том числе с учетом расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека (в случае, если в проекте не предусмотрено установление таких ограничений использования земельных участков).
При этом указание в проекте СЗЗ перечня ограничений использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в полном соответствии формулировкой, приведенной в п. 5 Правил, не является нарушением подп. «д» п. 16 Правил и не входит в перечень оснований для отказа в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны согласно п. 27 Правил.
Неправомерность отказа Роспотребнадзора в принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны целесообразно обжаловать в судебном порядке.
Согласно чч. 3, 4 ст. 198 АПК РФ заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде. Указанное заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда организации стало известно о нарушении ее прав и законных интересов.
При этом на основании ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
