Жаров Евгений Викторович, адвокат по защите прав природопользователей, к. э. н., адвокатское бюро Zharov Group, www.zharov.eco
С 1 января 2022 года вступают в силу изменения в Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», внесённые федеральным законом от 03.04.2021 № 123-ФЗ. Из них наиболее острыми являются вопросы прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами.
Лицензионное законодательство
Закон о лицензировании отдельных видов деятельности1 больше не регулирует лицензирование пользования недрами. Вопросы, связанные с лицензированием недропользования, будут сосредоточены и решены непосредственно в законе «О недрах» и подзаконных актах к нему.
Прекращение права пользования недрами
Закон РФ «О недрах» в старой и новой редакции подразделяет все основания прекращения права пользования недрами на два вида: в связи с истечением срока и досрочные.
Досрочные основания в свою очередь можно разделить на добровольные (заявление недропользователя о досрочном прекращении права, ликвидация недропользователя) и не зависящие от его воли (санкции за правонарушения, угроза жизни и здоровью людей в результате пользования недрами, принятие Правительством РФ решения о прекращении лицензии у недропользователя с иностранным капиталом в случае, если в ходе геологического изучения недр он обнаружил участок федерального значения).
Новеллы правового регулирования в целом рациональны, соответствуют духу и букве подходов, выработанных судебной практикой в ходе применения закона в прежней редакции.
Так, из оснований досрочного прекращения права пользования недрами исключено такое, как нарушение «существенных условий» лицензии. Данная правовая категория являлась оценочной, т. е. характеристика условия как существенного зависела от мотивированного усмотрения суда, что вносило неопределенность в область регулируемых отношений и дестабилизировало оборот.
Чтобы не зависеть от усмотрения суда, стороны устанавливали конкретные условия, нарушения которых заранее объявлялось ими как нарушение существенных условий 2. Новым законом эта практика закреплена законодательно: в лицензиях будет прописываться конкретное условие или их перечень, каждое из которых (если будет нарушено) станет основанием для прекращения права.
Несмотря на редакционные поправки в закон, мы предвидим сохранение в практике арбитражных судов всех оценочных характеристик (существенности-несущественности нарушений, значительности-незначительности последствий и т. п.), поскольку этого требует общеправовой принцип соразмерности наказания и нарушения, а также запрет правового пуризма (приоритет существа нарушения над его формой).
Вслед за Конституционным судом арбитражная практика исходит из того, что «решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами расценивается как мера государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования» 3.
Следующее изменение в закон вносит ясность в то, что считать систематическим нарушением условий лицензии (имеется в виду систематическое нарушение пользователем «несущественных» условий лицензионного соглашения). Теперь систематичность означает нарушение лицензии два или более раза в течение четырех лет. Сами цифры, скорее всего, определены статистически. До сих пор суды были вынуждены толковать систематичность как «что-либо повто-ряющееся», «следующее определенной системе»4, но без ясной частотности наблюдаемых событий и периода их совершения.
Следующее изменение в законе касается ситуации, когда пользователь не приступил к пользованию недрами и поэтому лишается лицензии. Если раньше под данное основание подпадало нарушение объемов добычи, то теперь упоминание об объе-мах убрано. Это новшество выгодно для бизнеса и в целом также соответствует прогрессивной судебной практике. Например, в случае меньшей выработки, чем это предусмотрено лицензией, некоторые суды вставали на сторону бизнеса и считали, что меньшая выработка – право предпринимателя, который не должен добывать больше, чем требуется рынку, рыночному закону спроса и предложения. Так, например, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 09.04.2019 по делу № А07-38376/2017 высказался следующим образом: «Возложение на пользователя недрами обязанности производить добычу полезного ископаемого в объемах сверх необходимого для осуществления им своей хозяйственной деятельности не соответствует целям осуществления лицензируемой предпринимательской деятельности». Дело дошло до Верховного суда РФ и устояло там.
Если иное прямо не оговорено в лицензии, меньшая выработка может повлечь лишение лицензии, если в данном конкретном случае она представляет собой нерациональное использование недр5.
Приостановление права пользования
Раньше закон устанавливал формально одни и те же основания для любых санкций: прекращения, ограничения и приостановления права пользования недрами. Везде были одни основания, и выбор санкции зависел не только от наличия формальных оснований6, но прежде всего от степени тяжести7 и возможности устранения нарушений8.
В новом законе по-другому расписаны основания для приостановления права. Среди них, как и прежде, остались угроза жизни и здоровью людей (которую можно устранить путем временной приостановки лицензии); чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера (стихийные бедствия, военные действия), инициатива недропользователя. Добавлено нерациональное пользование недрами и отсутствие у недропользователя проектной документации (раньше эти основания могли быть подведены под нарушение существенных условий лицензионного соглашения).
После приостановления права недропользователь будет обязан поддерживать в безопасном состоянии горные выработки, буровые скважины, строения, сооружения, оборудование. Лицензия с государственного учета не снимается.
Ограничение права пользования недрами
Представляет собой временный запрет на отдельные виды работ, указанных в проекте, который вводится до устранения их причин. По новому закону ограничение и приостановление лицензии может быть введено по общим основаниям, за исключением одного нюанса: ограничение допускается также в интересах национальной безопасности.
Восстановление права
Как и прежде, право пользования недрами должно быть восстановлено, если оно прекращено незаконно9. Что касается приостановления и ограничения пользования, эти меры изначально временные, обусловленные их причинами. В судебной практике возникали споры о том, достаточные ли меры совершил недропользователь для восстановления своего права10.
Таким образом, нововведения позволят оптимизировать регулирование в области недропользования. Терминологическое единство, более детальное описание добавят ясности как для недропользователей, так и для государственных органов. Выделение самостоятельных оснований ограничения и приостановления права пользования позволит предотвратить и эффективно разрешить споры, возникающие в правоприменительной практике.
Безусловно, в статье проанализирована лишь часть изменений, связанных с прекращением права пользования недрами. Каждому недропользователю мы рекомендуем ознакомиться с полным текстом закона и обсудить с юристом те изменения, которые могут повлиять на технологический процесс. Напоминаем, что при неясности толкования того или иного положения Федерального закона вы имеете право обратиться за его официальным разъяснением, не дожидаясь судебного толкования.
Примечания:
- 1 Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
- 2 См., напр., постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03.02.2020 по делу № А33-681/2019, определение Конституционного суда РФ от 09.03.2017 № 565-О.
- 3 Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 01.10.2020 3 Ф09-4626/20 по делу № А76-44656/2019.
- 4 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 08.10.2019 № Ф05-14611/2019 по делу № А40-201511/2018.
- 5 П. 6 ч. 2 ст. 20, п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона «О недрах» в новой редакции.
- 6 Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.01.2020 № Ф08-12258/2019 по делу № А15-825/2019.
- 7 Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 05.07.2021 № Ф01-2706/2021 по делу № А28-7382/2019, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.12.2020 № Ф05-5974/2020 по делу № А40-338300/19-121-2446, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.02.2019 № Ф07-18029/2018 по делу № А56-16939/2018.
- 8 Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 29.04.2009 № А33-1838/08-Ф02-1741/09 по делу № А33-1838/08.
- 9 Статья 21 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 11.06.2021) «О недрах» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022).
- 10 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 08.10.2019 № Ф05-14611/2019 по делу № А40-201511/2018
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021).
2. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
3. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 11.06.2021) «О недрах» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022).
4. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 11.06.2021) «О недрах».
5. Приказ Минприроды России от 29.09.2009 № 315 (ред. от 31.05.2016) «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» (зарегистрировано в Минюсте России 25.12.2009 № 15837).
Судебная практика:
1. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2020 № 02АП-3661/2020 по делу № А28-1886/2020.
2. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 08.10.2019 № Ф05-14611/2019 по делу № А40-201511/2018.
3. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.10.2020 № Ф03-3680/2020 по делу № А04-8828/2019.
4. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 05.07.2021 № Ф01-2706/2021 по делу № А28-7382/2019.
5. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.12.2020 № Ф05-5974/2020 по делу № А40-338300/19-121-2446.
6. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.02.2019 № Ф07-18029/2018 по делу № А56-16939/2018.
7. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.01.2020 № Ф08-12258/2019 по делу № А15-825/2019.
8. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 29.04.2009 № А33-1838/08-Ф02-1741/09 по делу № А33-1838/08.
9. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 05.07.2021 № Ф01-2706/2021 по делу № А28-7382/2019.
10. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.12.2020 № Ф05-5974/2020 по делу № А40-338300/19-121-2446.
11. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 08.10.2019 № Ф05-14611/2019 по делу № А40-201511/2018.
12. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 01.10.2020 3 Ф09-4626/20 по делу № А76-44656/2019.
